2.1.3以法国为代表的土地优先购买权制度
1.储备目的
在法国,为了进行土地储备而实行征收,有严格的限制,必须具有法定的目的:公共利益。对于“公共利益”的界定,法国采用了概括式,即只在法律中概括规定土地征收的目的。在这种立法方式下,政府的自由裁量权较大,既要对所涉事业进行认定,决定该事业是否属于公共事业,又要决定有无征收土地的必要,因此,这对行政、司法机关的要求也比较高。《法国民法典》第545条规定:“任何人不得被强制出让所有权;但因公用,且受公正并事前的补偿时,不在此限”。
法国土地储备具有高度功能化导向与目标化导向,核心目标是解决城市住房问题。法国城市政府进行土地储备的直接原因是城市人口的增长与住房的短缺。1950~1970年,法国人口增加了900万,由于法国前殖民地的法国居民回国定居,再加上农村人口大量涌人城市,使城市人口增长迅速,城市现有住房、市政设施严重短缺。
为构建反中心城磁力体系,缓解中心城人口压力,法国于1970年左右开始新城的开发建设。20世纪50年代,法国土地成本的增长是建筑成本增长的3倍。1958年,法国政府决定对引起地价上涨的土地投机进行控制,并对基础设施和住房建设进行资助。可以看出,法国土地储备的核心目标是解决城市住房问题,其次才是解决市政设施不足、区域发展(新区开发、旧城改造)和土地投机的问题。
2.储备范围
城市人口增长与住房供给不足的矛盾直接引起法国推动土地储备制度的实施,该历史可以追溯到1958年。第二次世界大战以后,法国经济迅速发展,人口不断涌入城市,但城市住房的建设速度非常缓慢,难以适应需要。由于法国是实行私有产权制度的国家,对土地的取得非常困难,加上《遗产法》所规定的财产分割办法使得农民的土地面积小且大多分布零散,不利于集中开发和高效利用,也影响了城市向外扩展。因此,政府推行土地储备制度,将农民手中零散不规整的土地统一收购并储备起来,进行一定程度的整理和再划分,使之成为便于高效开发利用的城市住宅用地,为市民提供价格合理、舒适的住宅,较好地配合了城市规划的实施(王家庭、张换兆,2006)。
3.土地储备模式
(1)土地储备形式。总体来讲,法国土地储备与土地利用规划和城市规划密切配合,由政府根据规划区域、用途对土地进行储备开发建设。
法国实行的是全面型的土地储备,同时体现出狭义型储备的“发展、保育”作用。法国土地储备是建立在土地私有产权制度之上,堪称“私有产权系统上的”土地储备。1789年,法国颁布的《人权宣言》宣称“财产权神圣不可侵犯,不能因为任何公共需要的借口剥夺他人的财产权,必须以法律形式,给予适当的补偿,并事先支付”。1804年的《民法典》又彻底清除了以前的封建产权思想,强调“所有权是可以以最完全的方式享用和支配某物的权利,除非这种使用方式被法律和规则所禁止”。
(2)土地储备思路。法国选择了有别于瑞典、荷兰的土地储备思路:通过区域划定,特别是以优先发展区的划定来推行土地储备,即任何规划中的发展都需要选取一个特定的区域,如果将这些特定区域设计成优先发展区,国家和地方向该地区投资用于基础设施建设,并且该区域的土地价格应该被公众的优先购买权和购买行为所控制。其中,需要把握两个最基本的要素:优先购买权和足够的资金保障。优先购买权是指如果要出售区域内的土地,政府可以以该区域规划设计前一年的土地价格来购买;足够的资金保障是指政府要有足够的资金保证经常性的优先购买行为,使之能够持续下去(王家庭,2005)。
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