二、政府购买公共服务公共管理学的理论基础
公共管理学有无其基础理论，一直为中外学者讨论的热点。从现有的著作、教材来看，公共管理学界则普遍采用了政治学、经济学、管理学、社会学、法学等其他学科的理论或者其他学科理论的集合作为公共管理学的支撑。而其中的管理学则为公共管理学基础理论的重要来源。而就管理学而言，能够支撑政府购买公共服务的理论当属新公共管理理论。在传统的公共行政管理体系下，政府承担着绝大部分的公共事务管理的责任，当然公共服务似乎只能由政府亲自提供。而随着新公共管理理论和治理理论的兴起，政府的企业化管理理念、市场化竞争理论、多中心治理的理念则对传统的政府为唯一主导的组织理念提出了挑战。近年来，中国人民大学公共管理学院刘太冈教授则提出了独属于公共管理学的基础理论，即需求溢出理论。在需求溢出理论看来，人类个体的需求可分为两类：第一类是其本人及其家庭有能力或资源保障其得到满足的需求；第二类是其本人及其家庭没有能力或资源保障其得到满足的需求。由于第一类需求能够通过个人及其家庭得到满足，因此个人无须为此类需求而寻求群居生活或公共生活。人类选择群居生活或公共生活的目的显然是为了保障后一类需求得到满足，或者说是为了解决需求溢出问题。就此而言，在公共生活中，那些超出了个体及其家庭能力的个体需求已经不再是单纯的私人事务或其家庭事务，而转化为整个群体或公共生活的共同事务，即公共事务。换言之，公共生活中的公共问题或公共事务，不过是个体的需求溢出问题，即个人的溢出需求。公共事务源于个人的需求溢出，即个人需求超出其本人及家庭的满足能力的状态。解决个人的需求溢出问题是公共管理的终极使命，而解决个人的需求溢出问题的唯一途径就依靠公共生活中别人的利他行为，因此公共性就是利他性。需求溢出问题的解决顺序应根据需求正义来确定，需求正义应依据传宗人理性来衡量。公共利益是需求冲突中具有压倒性正义优势的一方的需求溢出；御器之术和统术之道构成了公共管理学的知识体系；公共管理学科的人才培养目标及核心竞争力在于培养人的利他之心、利他之识、利他之能。在此基础上，刘太刚教授又提出了公共管理的资源配置之道。即由于解决需求溢出问题必须以社会资源（包括人力资源和物力资源等）为基础，资源消耗是解决个人需求溢出问题的不二途径，因此作为解决个人需求溢出问题的实践，公共管理同时也是资源配置的实践。由于公共资源配置的目的是解决个人需求溢出问题，因此公共管理应遵循不同的需求溢出问题的解决顺序来决定资源配置的先后顺序。也就是说，公共管理的资源配置之道就是依据个人需求的价值顺序或正义性来决定资源配置的先后顺序。公共管理的资源配置之道在于优先保障人道需求、尽量满足适度需求和抑制引导奢侈需求。而对属于同一层级的不同的个人需求溢出问题，公共管理同样应当根据个人需求的价值顺序来进行资源配置。②
刘太刚教授的这一理论具有很强的说服力和解释力，可以称作公共管理的基础理论。而以此理论，对于公共生活中公共服务需求的满足显然是政府的基本职能。就政府而言，在选择公共服务的提供方式，廉价政府、廉洁政府、责任政府和有效政府是必须要考虑的原则。而从公共服务提供的效益和效能上看，并不意味着政府只能是公共服务直接提供者。政府可以向市场购买公共服务，运用市场化的策略，与私人企业、非营利性组织等建立合约，在公共服务的供给和需求两个方面进行干预，赋予服务消费者更多的选择机会。而就接受公共服务的民众而言，公共服务提供者的多样性、竞争性、灵活性是受益与民的事情。为此，许多发达国家的政府，在选择提供公共服务提供的方式时，都不约而同采取了多样性的原则，既有政府直接提供的公共服务，也有通过向市场购买的方式来提供公共服务。而随着20世纪60年代新公共管理运动在世界范围的展开，越来越多的发达国家进行了政府的市场化、企业化的改革，也更多地通过合同、凭单制等形式向市场购买了公共服务。
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