《土地管理法》于1986年6月25日由第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，其间经过1988年、1998年及2004年三次修改。《土地管理法》共8章86条，明确了国有土地和集体所有土地在范围上的划分，确立了土地用途管制制度，编制土地利用总体规划，对耕地实施特殊保护，详细规范了建设占用土地涉及农用地转为建设用地的应当办理的审批手续，加强了各级土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规行为的监督检查力度，强化了违法者的法律责任。

　　（一）土地权属制度：我国实行土地公有制，分为全民所有和集体所有两种。其中国有土地的范围包括：城市市区的土地；农村和城市郊区的土地依法规定属于国家所有的；国家已征收的土地。土地所有权不得买卖或者以其他形式非法转让，但是土地使用权可以依法转让。

　　（二）农用地转建设用地：国家严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当按照管理权限办理批转手续。（1）由国务院批准的为：省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地；（2）由原批准土地利用总体规划的机关批准的为：在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的；（3）由市、县人民政府批准的为：在已批准的农用地转用范围内的具体建设项目用地；（4）前述三项之外的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

　　（三）土地征收及征地补偿：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。补偿费用包括耕地补偿费和其他土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费，包括各类建筑物、构筑物拆迁补偿费、青苗补偿费、多年生林木补偿费、新地开发建设基金等。计算方法是：（1）征收耕地的补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的6~10倍；（2）征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，需要安置的农业人口数按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位人均占有耕地数量计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准为该耕地被征收前三年平均产值的4~6倍。每公顷被征收耕地的安置补助费较高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍；（3）征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的补偿标准；（4）被征收土地的附着物和青苗的补偿标准由省、自治区、直辖市规定；（5）征收城市郊区的菜地，用地单位按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

　　（四）国有土地使用权的出让和划拨：（1）取得的代价不同：经县级以上人民政府批准，以划拨方式获得国有土地使用权的，无须向国家缴纳土地使用权出让金，为无偿取得。但是如果该土地被划拨前存在拆迁、安置等情况的，以划拨方式取得土地使用权的单位应当承担补偿安置的费用。以出让方式取得国有土地使用权的，须向国家缴纳土地使用权出让金。（2）使用年限不同：以划拨方式取得国有土地使用权一般没有使用年限的限制，以出让方式取得的土地使用权则有期限限制，如工业用地出让年限较高为50年，商业用地较高为40年，居住用地较高为70年。（3）经营活动的限制不同：划拨取得的土地使用权，限制自用，未经政府批准不得进行转让、出租、抵押、联营、联建等经营活动，出让方式取得土地使用权，可以进行转让、出让、抵押等经营活动。（4）依法收回土地使用权时补偿不同：划拨方式取得的土地使用权，依据土地取得用途不同给予适当的补偿；出让则根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。

　　本书以《土地管理法》为主线，结合对其条文的专业解读及真实、具体的案例进行注释，从而呈献给读者的不仅是“纸面上的法”，还有活生生的“生活中的法”。

　　第六条【守法义务与检举、控告权】任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。

　　条文注释

　　根据《国土资源信访规定》，公民、法人和其他组织可以向各级国土资源管理部门反映、举报各类违反土地管理规定的行为，信访机构应在规定的期限内办结。若信访人对处理意见有异议的，还可以申请复查。而且信访人提出的意见若被采纳的，还可以得到适当的奖励。案例9单位与个人有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告（[2012]宿豫行初字第0002号）

　　被告市某局于2011年9月19日作出宿某资行复字[2011]第07号行政复议决定书，主要内容为：2011年8月10日申请人张某向市某局提出行政复议申请，称泗阳县某局未依法履行法定职责，要求市某局依法责令泗阳县某局立即依法履行法定职责：依法查处金某、徐某某、杨某某三人的违法用地行为，拆除违法建筑，恢复原状，并依法追究责任人的法律责任。

　　市某局认为，申请人于2011年6月份举报金某、徐某某、杨某某三人违法用地后，被申请人经初步调查后已于2011年7月25日立案，现此案仍在调查中，被申请人已依法履行了职责;原某某农机站1984年所征土地，已经支付土地补偿，并经当时县某局批准（当时土地管理体制就是县政府授权建设局依法审批土地征用），且县法院1991年也认定“征地手续齐全”，因此可以确定为合法征用，申请人与该宗土地“本不应存在任何争议”。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。

　　原告张某不服被告市某局行政复议决定案向宿迁市宿城区人民法院提起行政诉讼。

　　法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六条规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告”。原告张某提出对相关人员的违法用地进行查处的请求后，泗阳县某局有查处违法用地的法定职责。原告张某于2011年6月3日向泗阳县某局提出申请，要求对徐某某、杨某某、金某三人的违法用地进行查处，泗阳县某局在收到原告的《履行法定职责申请书》后，同年7月25日正式立案，并展开了调查，因案情需要，泗阳县某局于2011年8月24日向被告市某局申请延期结案，案件的办理期限延长至2011年11月24日。因此，张某认为泗阳县某局不履行法定职责理由不成立。被告市某局认为泗阳县某局已经履行了法定职责符合泗阳县某局对该案办理的实际情况。遂判决驳回原告张某要求撤销被告市某局作出的宿某资行复字[2011]第07号行政复议决定书的诉讼请求。

　　张某某与某某市国土资源局不履行法定职责纠纷上诉案（湖北省汉江中级人民法院〔2012〕鄂汉江中行终字第00010号）

　　本案要点：

　　举报作为公民实现监督权的一种方式，其权利性质为监督权，是宪法赋予公民的一项基本权利。若国土部门经审查认为公民举报的情况不符合立案的条件，应当履行告知义务。否则，公民可以以监督权受到侵犯向法院提起诉讼。● 相关规定

　　《国土资源信访规定》

　　……

适用提示1

中华人民共和国土地管理法

第一章总则

第一条【立法宗旨】

案例1土地管理法是调整土地关系的基础性法律第二条【基本土地制度】

案例2任何单位与个人均不得侵占土地

案例3公民个人不享有土地所有权

案例4村民拒绝交出被依法征收的土地，被责令限期交出土地第三条【土地基本国策】

案例5保护耕地是基本国策，禁止擅自改变耕地用途第四条【土地用途管制制度】

案例6村委员会未办理土地变更审批手续，土地租赁协议无效

案例7农村土地未经依法批准不得将承包地用于非农建设第五条【土地管理机构设置】

案例8县级政府土地管理部门依法负责辖区内土地的管理和

监督工作第六条【守法义务与检举、控告权】

案例9单位与个人有权对违反土地管理法律、法规的行为提

出检举和控告第七条【奖励措施】

第二章土地的所有权和使用权

第八条【土地所有权归属】

案例10农村土地归农民集体所有，村民不得自扩宅基地

案例11农村土地归农民集体所有第九条【土地使用权】

案例12依法登记的土地所有权与使用权受法律保护第十条【集体所有土地的经营和管理】

案例13没有乡（镇）农民集体经济组织的，乡（镇）集体土地

所有权由乡（镇）政府代管

案例14因征收导致土地承包合同解除的，承包人可获得适当补

偿第十一条【土地登记发证制度】

案例15政府违法颁发土地使用权证应被撤销

案例16梁某与佛山市顺德区人民政府等土地行政确认纠纷

案例17马某与积石山保安族东乡族撒拉族自治县人民政府等土

地行政登记纠纷上诉案第十二条【土地变更登记】

案例18未办理土地变更登记手续，租赁合同被确认无效

案例19改变土地用途的应经有关部门批准，并办理相关手续第十三条【土地登记的效力】

案例20依法登记的农村宅基地使用权受保护第十四条【农民集体所有土地承包经营权】

案例21农村土地承包经营权受法律保护

案例22村委会未经法定程序将村民依法承包的土地转包给

他人的行为无效

案例23承包土地的农民到小城镇落户后有权获得征地补偿款第十五条【国有土地承包经营权】

案例24履行多年的土地承包经营权互换合同能解除第十六条【土地权属争议的处理】

案例25政府应处理个人之间的土地权属争议

案例26未经确权的土地使用权争议应由政府部门依法处理，

不属于人民法院民事诉讼的受理范围

第三章土地利用总体规划

第十七条【编制依据和规划期限】

第十八条【规划权限】

第十九条【编制原则】

第二十条【编制要求】

第二十一条【土地利用总体规划的审批】

第二十二条【土地利用总体规划与城市总体规划、村庄和集镇规划

之间的关系】

第二十三条【土地利用总体规划与江河、湖泊综合治理和开发利

用规划之间的关系】

第二十四条【土地利用计划管理】

第二十五条【土地利用年度计划执行情况报告】

第二十六条【土地利用总体规划的修改】

第二十七条【土地调查】

第二十八条【土地分等评级】

第二十九条【土地统计】

第 三 十 条【土地利用动态监测】

第四章耕 地 保 护

第三十一条【耕地占用补偿】

第三十二条【建设占用耕地的耕作层利用】

第三十三条【耕地总量动态平衡】

第三十四条【基本农田保护制度】

第三十五条【土壤改良与提高地力】

第三十六条【节约使用土地】

案例27禁止占用基本农田发展林果业

第三十七条【闲置、荒芜土地的处理】

案例28村民委员会有权将连续两年未使用的已征收土地恢复耕种第三十八条【开发未利用土地】

第三十九条【开垦未利用土地】

第 四 十 条【开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩】

第四十一条【土地整理】

第四十二条【土地复垦】

第五章建 设 用 地

第四十三条【建设用地的申请】

案例29政府以颁发土地证的形式处理当事人之间的土地使用

权争议不符合法律规定第四十四条【农用地转用审批】

案例30未经批准的农转非土地使用权出让合同无效第四十五条【国家建设土地征收】

案例31建设土地征收须按照法定程序进行第四十六条【征地方案的实施】

案例32征地程序有瑕疵，若未侵犯当事人的合法权益，则不

影响征地行为的合法性第四十七条【征地补偿】

案例33违约金约定过高，法院可予以调整第四十八条【征地补偿安置方案公告】

第四十九条【征地补偿费用的监督和管理】

案例34土地补偿费归农村集体经济组织集体所有，并由其自定

分配方案，但不得侵犯成员的合法权益

案例35征地补偿应当根据有无地上附着物和青苗区分补偿标准第 五 十 条【农村剩余劳动力的安置】

第五十一条【大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置】

第五十二条【建设项目可行性研究审查】

第五十三条【建设用地的审批】

第五十四条【建设用地使用权的取得方式】

第五十五条【土地有偿使用费的缴纳和使用】

案例36土地使用权人依法缴纳土地有偿使用费用后不按审批

用途使用土地，被责令交还土地第五十六条【土地用途的变更】

案例37将政府审批权作为合同生效条件的视为未附条件第五十七条【临时用地】

案例38未办理临时用地使用审批手续，所建房屋依法不受保护第五十八条【国有土地使用权的收回】

案例39政府未报经原批准用地的单位批准擅自收回国有土地使用

权的行为违法

案例40国土资源局为实施城市规划进行旧城区改建，作出的收回

国有土地使用权批复被确认合法第五十九条【乡、村建设用地的范围和审批】

案例41未依法办理农村建设用地审批手续，土地使用权转让协议

无效第 六 十 条【乡村企业建设用地审批】

案例42集体土地用于举办企业的，须经过土地行政主管

部门审批第六十一条【乡村公共设施、公益事业建设用地审批】

第六十二条【农村村民住宅用地审批】

案例43未经依法审批，在租赁的农村集体土地上建住宅，被确

认为违法用地第六十三条【集体土地使用权的流转】

案例44将农民集体所有的土地出租用于办厂，土地租赁合同无效第六十四条【不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、

构筑物的处理】

第六十五条【收回集体土地使用权的情形】

案例45村民将土地出租，租户改变土地用途的，村委会有权

收回该土地第六章监 督 检 查

第六十六条【土地监督检查机关和人员】

案例46国土分局有权对非法用地行为进行监督检查第六十七条【监督检查措施】

第六十八条【出示监督检查证件】

第六十九条【有关单位和个人对土地监督检查的配合义务】

第 七 十 条【行政处分】

第七十一条【案件的移送与土地行政处罚】

第七十二条【土地行政主管部门不履行行政处罚职责的处理】

第七章法 律 责 任

第七十三条【买卖或者以其他形式非法转让土地的法律责任】

案例47国土部门对于非法转让土地的行为可并处罚款与没收

非法所得第七十四条【破坏耕地的法律责任】

第七十五条【拒不履行复垦义务的法律责任】

第七十六条【非法占用土地行为的法律责任】

案例48国土局有权对辖区内未经批准非法占用土地的行为依法

处罚

案例49超过批准的数量占用土地的非法用地行为须受处罚第七十七条【农村村民非法占用土地建住宅的法律责任】

案例50乡镇一级政府无权对非法占用土地建住宅的行为作出处理第七十八条【非法批地的法律责任】

案例51政府有权撤销超越批准权限非法批准占用土地颁发的国有

土地使用证第七十九条【非法侵占、挪用征地补偿费的法律责任】

第 八 十 条【拒不交还土地的法律责任】

第八十一条【擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或

者出租用于非农业建设的法律责任】

第八十二条【不依法办理土地变更登记的法律责任】

第八十三条【责令限期拆除的行政处罚的执行】

案例52不执行责令限期拆除的处罚，又不在法定期限起诉的，

处罚机关有权申请强制执行第八十四条【土地行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、

徇私舞弊的法律责任】

第八章附则

第八十五条【三资企业使用土地的法律适用】

第八十六条 【施行时间】

附录1

中华人民共和国物权法（节录）

（2007年3月16日）

中华人民共和国农村土地承包法（节录）

（2009年8月27日）

中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法

（2009年6月27日）

中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例

（2010年7月14日）

中华人民共和国土地管理法实施条例

（2014年7月29日）

基本农田保护条例

（2011年1月8日）

不动产登记暂行条例

（2014年11月24日）

协议出让国有土地使用权规定

（2003年6月11日）

招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定

（2007年9月28日）

土地登记办法

（2015年5月10日）

土地权属争议调查处理办法

（2010年11月20日）

确定土地所有权和使用权的若干规定

（2010年12月3日）

节约集约利用土地规定

（2014年5月22日）

闲置土地处置办法

（2012年6月1日）

最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定

（2011年8月7日）

国土资源行政处罚办法

（2014年5月7日）

附录2

土地利用现状分类

国有土地出让工作流程表

土地使用权抵押登记流程图

协议出让、划拨土地审批流程图