《中国政府与政治研究系列：中国公务员规模问题研究》：
一、以省级行政区作为研究单位的考虑本书以省级行政区作为基本的研究单位，试图分析省一级政府公务员规模的影响因素有哪些，试图解释究竟是哪些因素影响了公务员规模的变动，同一层级政府，为什么有的地方公务员规模较大.而有的地方公务员规模较小，也即探讨导致各省（自治区、直辖市）政府公务员数量存存差异的原因。以省级行政区作为研究单位，主要有如下考虑：
（一）中央对省级行政区的编制分配方案是整个编制管理的基础依据
目前，在机构编制管理上，中央具有高度的权威性，始终坚持着“中央统一领导、地方分级管理”的体制。具体来看，1990年《国务院关于进一步加强机构编制管理的通知》2001年《中共中央办公厅国务院办公厅关于严格控制机构编制的通知》②中明确规定，中央和国家机关各部委、各人民团体机构编制的管理权限在党中央和国务院，具体由中央编办管理。各部门在制定规章、下发文件时，不得就机构编制问题作出规定，也即严格执行机构编制集中审批制度。2007年《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》进一步明确规定，行政编制审批权限在中央，中央机构编制部门审核中央和国家机关各部门、群众团体机关的行政编制和地方各级行政编制的总额，各地区各部门不得在中央批准的行政编制总额外越权审批行政编制或自行确定用于党政机关的编制。各地区各部门可以根据工作需要调整行政编制，但必须在批准的总额内进行；地方不同层级之问行政编制的调整由省级机构编制部门报中央机构编制部门审批。中央各国家机关部门、有关群众团体机关和各省自治区直辖市党政机关副厅局级以上机构设置的审批权限在中央。因此，在目前的编制管理体制下，需要注意如下方面：
一是中央对全国行政政编制实行总量管理，对中央国家机关各部门副厅局级以上行政机构直接管理，并对各部门处级机构设置进行总量控制；对省级政府工作部门及部门管理机构实行限额管理.并对省级政府审批的市级政府机构设置、编制配备及变动实行备案管理。
二是行政编制的审批权限完全集中在中央，副厅局级以上行政机构设置的审批权限也在中央。各地区、各部门只能在中央下达的行政编制数额和中央批准设立的行政机构限额（即“两个限额”）内开展工作。
三是中央对全国事业单位机构编制管理工作进行宏观指导，对国务院各部门直属及所属事业单位机构编制实行直接管理，对各地区事业编制的总量和结构进行调控。地方事业单位机构编制管理办法由省级机构编制部门统一制定；在地方，上级机构编制部门对下级事业编制总量和结构进行管理。综上，在“中央统一领导、地方分级管理”的体制下，中央机构编制管理部门具有高度的权威性，其管理也很集中。在具体的编制配置中，中央将编制的“总额”和“限额”打包给省一级政府，省以下各层级地方政府的编制额度依据中央要求由其上一级政府来确定和审批。这样，省一级政府的地位作用就非常关键了，中央“打包”给省（自治区、直辖市）的编制分配方案自然也就成为整体编制管理确定的基础依据。
（二）对于如何确定编制的适度规模、并能根据经济社会发展要求的变化进行动态调整方面，尚未形成一套科学合理的核编要素体系
目前的编制资源配置方案，仍然以1993年确定的编制分配方案作为基础中的依据。1993年，中央编办会同中国科学院开展“地方政府编制管理定量分析研究”，即地方政府分类排序与多重指标体系研究。①该研究主要考虑了6个编制分配客观指标：人口、行政区划数、面积、国民收入、国民生产总值和财政收入，并按照一定的权重，对除西藏以外的省（自治区、直辖市）进行了编制类型划分，提出人员编制由基数、调整数和附加数三部分组成。一是“基数”，各地同级地方政府作为一级地方政府均须履行某些最基本的管理职能，基数主要用来支，持这部分职能；二是“调整数”，由于同级地区在人口、国土面积、行政区划上均不相同，经济发展也不平衡，因此，同级地方政府的管理幅度、管理工作量也不尽相同，相应的人员编制也有所差异，调整数主要解决这种差异性；三是“附加数”，部分地区由于民族、语言、风俗习惯等特殊情况，需要增加一些管理职能和工作量，附加数主要用于支持这部分的管理工作需要。客观地评价，对编制分配使用基数、调整数、附加数三类的办法，符合当时经济社会的现实。今天，虽然这种分类办法已经使用了20多年，中国的经济社会也已经发生翻天覆地的变化，但是它仍是客观的、可行的、比较科学的。
同时，根据各地经济发展水平、人口、面积等情况，将全国的市县乡镇划分为不同类别①，根据类别核定机构和编制数。具体来看，市分为三类，选择的指标包括市区总人口（指标权数为10）、市区非农业人口（指标权数为40）、市区面积（指标权数为2）、建成区面积（指标权数为8）、行政区划（市辖区、县个数，指标权数为10）、财政预算内收入（指标权数为15）和市区国内生产总值（指标权数为15）7个。市党委、政府的工作机构限额按照市的分类确定，一类市设60个左右，二类市设50个左右，三类市设30个左右，经济不发达、人口较少的市应该设得更少一些。县分为四类，选择的指标包括人口（指标权数为50）、面积（指标权数为10）、工农业总产值（指标权数为10）和财政预算内收入（指标权数为30）4个。县党委、政府的工作机构限额按照县的分类确定，一类县设30个左右，二、三类县设25个左右，四类县设20个左右。乡镇分三类，选择的指标包括人口（指标权数为6）、工农业总产值（指标权数为3）和土地面积（指标权数为1）3个。乡党委、政府的工作机构限额按照乡的分类确定，一类乡可设4-5个综合性办公室，二类乡可设党政办公室、财经办公室和民政、计划生育等助理员，三类乡可设组织、宣传等委员和民政、财政等助理员，不设职能机构。
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