乔安妮·凯勒曼(A. Joanne Kellermann)，荷兰央行执行董事。

　　雅各布·德汗(Jakob de Haan)，荷兰央行研究主管，同时任荷兰格罗宁根大学政治经济教授。

　　费姆克·德弗里斯(Femke de Vries)，荷兰央行监管专家中心主任。

　　《21世纪金融监管》是危机后反思金融监管的著作中最有深度、最有价值的一部。

　　该书通过聚焦于监管实践而不仅是监管规则，探讨了如何打造高质量监管、构造新的监管范式，介绍了英国、荷兰、法国、澳大利亚、新加坡、瑞典、欧盟等多个国家的金融监管实践。该书就原则导向监管、双峰监管、前瞻性监管、分析式监管、监管中的董事会评价、金融监管的执行、金融监管的激励机制、宏观审慎与微观审慎监管之间的有机配合等重要的金融监管问题进行了细致入微、引人入胜的阐述。

　　人类能通过改进监管防范下一次金融危机吗？

　　公众应当对监管机构抱以什么样的合理期待？

　　金融监管机构究竟应当更关注监管的结果还是监管的过程？

　　什么样的监管才是良好高质量的监管，有什么特征？

　　如何把握对金融机构战略、商业模式、行为、文化的监管分寸？

　　未来十年全球金融监管将发生怎样的变化？

　　《21世纪金融监管》对这些问题逐一进行了详细解答，代表了迄今全球对金融监管极高水平的思考。

　　2008年发生的国际金融危机中断了世界经济持续30多年的黄金增长期。金融体系的去杠杆和实体经济的下行形成具有放大效应的负反馈循环，导致世界经济陷入长时期的深度衰退。危机爆发已经7年多，全球经济金融尽管有所恢复，但依然笼罩在危机的深度阴霾下，这使我们从一个不同于以往的角度再次感悟到“金融是现代经济的核心”，也迫使我们更深入地反思金融风险与金融监管。从历史上看，每一次大的危机都有特定的拓展模式，只有走完全过程才能达到新的平衡点，今后几年世界经济仍将面临很多可以预见和难以预见的风险和挑战，对此我们在思想上和战略上要有充分的准备。

　　从金融发展史来看，金融危机并不是人们想象中的小概率事件。一部金融史就是一部危机史。研究发现，在过去四分之一个世纪中，国际上平均每年会发生6场或大或小的金融危机。我们好奇的是：为什么会发生金融危机？金融危机是否可以避免？从经济长周期理论到宏观政策失误，从凯恩斯提出的“动物精神”到金融体系的内在不稳定性，尽管围绕着危机原因的研究越来越多，但争议并不比过去少。这些争议既是我们对危机认识不断深化的必要过程，也在反复让我们品味金德尔伯格所作的论断：金融危机是一个永恒的现象。我们是否只能无奈地接受“危机无法预测，更无法预防”的悲观论调？事实上，金融危机并非无迹可寻。“历史不会重复自己，但会押着同样的韵脚”，此次危机并不是“这次不一样”。基于过去800多年金融历史数据的研究发现，历次金融危机产生的共同标志性特征有：资产价格大幅上升；债务负担加剧；经济增长率波动；经常账户赤字等。基于此，有不少人坚持认为，金融危机应当可以避免。为避免危机发生，要警惕那些新形成的、变异了的风险隐患，更要克服那些共同的根源性因素。

　　每一次金融危机都意味着政府与市场关系的严重失调。政府与市场的关系，一直是经济学研究的核心命题。从思想理论和政策实践的发展历程看，政府与市场的关系像一个钟摆，总是在政府多一点和市场多一点之间摆动，难点是在不同的发展阶段如何实现有效平衡、发挥最大合力。危机前美国在经济金融发展上采取了“自由放任主义”，金融自由化、复杂金融创新走向极致。危机后格林斯潘承认，自由市场理论的缺陷和金融机构自我调节能力的全面崩溃令他“万分震惊，难以置信”。分析和认识这次大危机，要从政府与市场关系这个深刻的大背景出发。

　　每一次危机都意味着金融监管的失败和随之而来的重大变革。我在两次全球大危机的比较研究中提到，两次大危机中一个共同的原因是金融体系的脆弱性超过了微观层面的风险管理能力和宏观层面的监管能力。在两次危机形成过程中，监管上奉行“轻触式监管”，认为“最少的监管是最好的监管”。监管放松、监管空白和监管套利愈演愈烈，甚至出现“监管竞次”（race to the bottom）——各国监管机构竞相降低监管要求以追求本国金融机构的相对竞争优势。美国国会对此次危机的调查结论是，这场金融危机本可以避免，危机既非天灾也非计算机模型的失效，而是源于人类对风险的无动于衷和错误判断。借用莎士比亚的话：“错误不在别处，就在我们自身。”面对来自国内政治、社会的巨大压力，美欧大幅提高金融监管标准，扩大金融监管范围，全面加强金融监管力度。在充分肯定这些进步的同时，我们也要看到，这些被强化了的监管很可能在若干年后引发难以预料的、更猛烈的监管规避。金融发展很可能继续沿着“危机—管制—金融抑制—放松管制—过度创新—新的危机”的历史周期律演进。

　　这场危机带给金融监管的启示至少有三条。第一，金融监管要有前瞻性。前瞻性是风险管理和金融监管的生命所在。金融监管者需要对金融风险保有一颗敬畏之心，提高风险警觉性，不能只在出现问题后才采取行动，要有预判、有预案。从某种意义上说，监管必须是内生反周期性的，特别是在繁荣时期，金融监管在不受重视时最有价值。第二，金融监管体系要有适应性，要根据本国金融体系的发展水平、结构变化和风险变迁动态演进，关键是要有效捕捉风险并与时俱进地配置监管资源，使监管能力建设与金融创新相适应。金融监管者需要具备深刻的自省意识和不断改良的能力。第三，金融监管要“长牙齿”，不能只说不做。金融监管者不能只靠风险提示或道义劝说实施监管，在巨大的利益面前监管机构的口头警告充其量不过是纸上谈兵。金融危机是一个强大的敌人。要战胜它就意味着监管机构要能够在危机的关键时刻做出不同于市场的独立判断，而不是被市场的意志所左右。这既需要智慧，更需要强烈的使命感和勇气。

　　从衡量金融发展的四个维度——深度、效率、可获得性、稳定性来看，近些年来我国金融业改革开放和监管取得了令人瞩目的成绩，但一些不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出。解决这些问题根本上要靠深化金融改革。由于金融资源具有高度流动性，金融市场具有很强的整体性，金融改革需要特别注重单兵突进和整体协调的关系，防止改革部门化、碎片化。仅在单个领域推进某项改革往往难以取得预期效果，反过来也会影响这项改革的可行性、可信度。要坚持市场配置金融资源的改革导向，通过协同推进金融布局、金融机构、金融调控、金融监管和金融基础设施等改革以及与之配套的实体经济领域改革，优化资源配置、支持实体经济发展，并在这一过程中实现金融自身发展。

　　当前我国经济发展进入新常态，发展的速度、方式、结构、动力都在发生转化。这既是金融发展的重要机遇期，也是金融风险的易发多发期，对金融工作提出了更高要求。一方面，金融业要提高服务实体经济的能力，为去产能、去库存、补短板等供给侧结构性改革提供强有力支持。另一方面，我国金融风险整体可控，但伴随着经济增速下调和经济结构调整，各类隐性风险将逐步显性化，面对以高杠杆为主要特征的各类风险，要坚持用改革的思维和方法解决长期性结构性问题，以外科手术式的措施化解短期风险隐患，真正使金融体系经得起经济结构性、周期性变化的考验。我们要深刻吸取国际金融危机教训，把防范风险作为金融工作的生命线，牢牢守住不发生系统性区域性金融风险的底线。

　　党的十八届五中全会提出，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。我们要认真贯彻落实十八届五中全会精神，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架。在完善体制的同时，也要改革和优化监管机制。一要牢固树立风险思维和危机应对意识。要摸清真实的风险底数，广撒网、细捕鱼，实现金融风险监管全覆盖。二要进一步提高监管能力。不断完善监管手段和工具箱，运用压力测试等手段提高监管的前瞻性，打造现代化的监管队伍，着力提高监管的专业性。加强金融消费者权益保护，寓监管于服务。三要进一步强化行动的意愿。敢于质疑、能够说“不”，拒绝监管上的“父爱主义”，提高依法监管的执行力。从长远看，我国应在充分借鉴国际经验和教训的基础上，积极构建系统性风险防范的长效机制，不断建立并完善系统性风险监管的法律制度、机构安排、技术工具等，构造现代化的金融监管治理体系。

　　关于监管者如何更好地实施监管这样的技术性问题，往往少见于著述。晓朴同志翻译的《21世纪金融监管》一书弥补了这一缺憾。国际上十余位经验丰富的高级监管专家对全球金融监管中的一些体制机制和技术性、操作性问题进行了深入分析，有些给出了很好的答案，有些提出了发人深思的问题，其中不乏真知灼见。改革越深入，越需要具备专业素养和专业技能的人才。金融从业者和经济工作者都应当读一读。衷心希望本书能够为推进我国金融改革和完善金融监管提供有益借鉴。

　　中央财经领导小组办公室主任

　　刘鹤

　　2015年12月8日

　　中文版序二

　　荷兰央行将多位世界知名金融监管专家的论文汇编成读者眼前的这本著作，以回顾2008年国际金融危机、2010年欧债危机以来全球金融监管实践的发展。本书全面评估了全球在银行监管规则和监管实践领域发生的主要改革，是一本重要的、有影响力的著作。

　　编者邀请了14位经验丰富的金融监管专家回顾过往的经验教训，展望未来的监管发展。这些专家都经历了进入21世纪以来（迄今为止）最为深重的金融危机，他们中既有学者，亦有监管专家。值得注意的是，这些作者中有六位女性，表明了金融监管领域在性别平等方面所取得的进展。

　　本书的三位编者在英文版前言中写道：“监管是一门技艺而非科学，我们只能致力于持续不断地提高技能。”

　　哈佛大学教授马尔科姆·斯帕罗（Malcolm Sparrow)为本书作序。他致力于推广监管是一门技艺的理念

　　Malcolm K Sparrow， The Regulatory Craft： Controlling Risks， Solving Problems， and Managing Compliance， Brookings Institution， 2000.(Sparrow，2000)，不仅强调金融监管理论的重要性，也注重金融监管实践。监管规定（如法律和法规）就如同食谱，在落实监管行动之前是毫无意义的。这就如同评价布丁味道如何，只有吃了才知道。监管就像烹饪，不仅是一门技艺，更是一门艺术。

　　烹饪的科学之处在于厨师了解食材数量和烹饪温度，但是菜肴的质量不仅取决于厨师的技艺，还受到饮食环境的影响。选取同样的食材，每个厨师烹饪的菜肴味道却截然不同，因此成功的秘诀也并不唯一。

　　实现良好监管的一大阻碍是金融理论中存在的严重缺陷——多数金融风险管理模型都建立在这些金融理论基础之上。金融理论试图让金融成为一门定量科学，却忽视了其中人的因素。经济和金融专家对于无法预测经济危机感到不解，在提供可行的、持续性的解决方案时也茫然无措。现有的金融理论体系中有太多错误的假设，如市场能够自我调节到最优状态；金融业的自利原则能够维护系统稳定性；货币稳定能够自然而然地促进金融稳定等。经验证明，上述每条假设都是错误的，并且带来了灾难性的后果。

　　不幸的是，现在这一代金融政策的制定者和金融从业者过于训练有素，都已被这些“精巧的”理论俘获了头脑。根据这些理论，金融看起来具有超高的效率、超强的创造力并且会提升财富水平，从而给人们带来安全错觉和自满，完全忽略了特殊投资工具、表外业务和离岸业务形成的资产和债务泡沫。事实上，许多政策制定者忽略了银行监管者的实践忠告，后者在金融危机之前就警告说，至少在个体机构层面，脆弱和不可持续的迹象已经有目共睹。

　　现在的共识是，我们中大多数人没有预见到危机的到来，主要是因为我们被划分到专业性的机构或领域，每个机构或领域仅负责单独的一个部分。而处理金融危机的复杂性在于，我们面对的是一个系统性或是跨系统的危机，不同的部分互相联系，而我们对于那些动态的、复杂的、非线性的反馈机制并不完全了解。此外，经济危机本质上是全球性的，有着跨司法管辖区、跨国界和跨市场的网络效应。

　　当上述反馈机制无法简化建模时，定量科学的不足就显而易见了。一般均衡模型建立在理性预期的基础上，而这样的预期要么忽视了金融部门（因为金融部门已经被排除在外），要么无视实体部门的反馈和影子银行的监管套利。

　　有经验的人都知道，如果房地产行业的总价值超过该国国内生产总值（GDP）的250%，那么房地产价格下跌30%会深深地伤害到金融体系。金融体系3%的资本（约33倍的杠杆比率）难以承受相当于GDP　75%的财富损失。一旦利率上升，泡沫破灭，金融体系将承担流动性和偿付能力的双重风险。

　　当前，我们所面临的问题并不仅仅是金融部门的高杠杆，包括家庭、政府和企业在内的其他借款人也存在着过度杠杆的问题。因此，仅规制或监管金融部门并不能解决所有问题，我们还需要推进税制改革（例如废除奖债抑股的歧视性税收规定），并完善资本市场准入机制。

　　这不仅仅是系统性的问题，也与我们认识上的局限有关。随着复杂社会的分工不断细化，我们中大多数人仅在专门领域接受训练，较少涉足其他领域，学得越多，懂得越少。专业化分工下，信息共享机制的缺失，导致我们缺少对整个系统的全面认知。随着银行集团横跨150多个国家和地区开展业务，单纯地将金融部门划分为银行和非银行两类机构进行监管，已经是“只见树木不见森林”了。

　　金融理论中最具破坏性的内容当属完全信息假设。在这一理想化的假设基础上，存在着“最优化”的政策选择。但身经百战的金融监管者们早已从应对金融危机的过程中体会到，监管与军事战争颇为相似：当第一发子弹射出之后，再完备的作战计划和战略也难以奏效，因为存在着巨大的信息不对称——我们不知道敌人在做什么，甚至连自己能否守住阵地都无从知晓。

　　与发达国家的同行相比，亚洲的金融监管者或许没有受到同等良好的专业培训。但他们至少都能谦逊地认识到，只能借助有限的信息、有限的资源以及来自政治家和公众的有限协调和支持开展监管工作。

　　公元前6世纪中国的军事战略家孙子指出，“知己知彼，百战不殆”。当前金融业的信条是“了解自己的行业、对手和风险”，但经常会忽略对自身的认知，特别是对自身盲点和弱点的认知。

　　系统的改变是通过事件、过程和机构的改变而逐步深入的。我们知道，混乱或危机是系统出现的紧急状态，标志着从一种秩序向另一种秩序转变。因此，金融危机的起源不仅是金融机构操作不当，还有更为复杂的原因，包括实体经济部门的失衡、不当操作和激励机制扭曲、政策和监管的疏漏，以及其他因素（例如恶劣气候与饥荒等导致的通货膨胀）。

　　我们已经意识到，现在使用的风险管理与预警模型是很不完善的，在个别情形下甚至完全失效。我们需要加强对行为模式的认知。一旦危机爆发，监管应以防止灾难发生或尽量减少损失为目标，对市场行为加以干预。如果监管是一门技艺或艺术，那么监管者相信自己的经验或直觉就显得尤为重要了，即使这些经验与理论模型的结论相左。

　　金融体系就像“熵”一样，复杂度与日俱增。技能和掌握的信息都比较有限的监管者需要化繁为简。就像斯帕罗的名言所说，“选择重要的问题，解决它们，并告诉每一个人。”当监管规则和程序已经复杂到银行的董事会、高管层和投资者只有通过聘请昂贵的律师和顾问才能理解时，当IT系统频繁升级时，金融体系对于“门外汉”而言就成为一种负担了。复杂的监管规则有利于大型的、高盈利性的机构，因为只有它们才能负担得起巨额的管理成本。

　　监督领导力应体现在明确监管目标、简化执行和实施，使得每个人都能理解监管。但现行的规制已经复杂到消费者、银行董事会、管理层和金融监管者都困惑于什么才是重要的。当所有的事情看起来都很重要时，就难以区分孰轻孰重了。

　　这就是监管者仍需关注原则导向监管，时刻谨记监管的目标并注重监管效果，而不是制定出让“大而不能倒”的机构受益的复杂规则和法规的原因。

　　最后需要指出的是，人与人之间的相互关系和相互作用构成了金融行为的基础。这些相互关系和作用的艺术性多于科学性。认识到监管是一门技艺对于金融监管而言是一个非常良好的开端。我推荐有兴趣的读者不妨读读本书，钻研良好金融监管的复杂“技艺”。

　　中国银监会首席顾问

　　沈联涛

　　中文版序三

　　人们对这次全球金融危机的原因多有歧见，然而对于危机暴露出来的金融监管失败则有共识。危机过后，人们很自然地反省现行金融监管理念、模式、体制和方法的弊端，探索未来的改革方向和实施的路径。《21世纪金融监管》集合了金融监管领域权威专家的真知灼见，全面而具体地总结了过去十年全球金融监管改革的经验和教训，以全球视角和务实的风格，对未来金融监管改革的诸多关键问题，提出了创造性的看法，向外推进了金融监管的知识边界。

　　纵观人类对待金融监管的态度，不难看出其中的机会主义倾向。当经济繁荣、金融机构普遍盈利的时候，人们往往掉以轻心，更多地把监管看作是金融发展的掣肘，主张放松监管。的确，这次金融危机之前，发达国家大多青睐所谓“轻触式监管”模式，就是明证。然而，一旦危机爆发，生灵涂炭，痛定思痛，则开始强调要加强监管。倘若在低水平上如此循环往复，首鼠两端，则终究难以形成真正有效的金融监管。

　　由于金融监管领域并无独到的理论，所倚重的无非是现代经济学关于公共选择理论、博弈论、成本收益的分析手段，再加上制定规则和实施监督，其中的逻辑和知识大多属于常识的范畴，不似天体物理或者导弹科学那样需要高深莫测的理论支撑。也正因为如此，金融监管领域的研究者更容易鱼龙混杂，对问题的讨论亦难免庸俗而琐碎，使得这个领域充斥着似是而非的议论。

　　除了理论的缺失，笼罩金融监管的迷雾还源自其有效性难以量化。的确，如果说金融监管的当期成本可以度量，其长远收益则隐含在金融体系的稳健和危机之中。这种成本和收益的不对称，也是人类对待金融监管机会主义态度的一个原因。可以想见，如果金融体系可以在没有监管的情况下有效运行，则取消监管会成为合乎逻辑的选择。但一次又一次的金融危机用沉重的代价为金融监管存在的合理性提供了不可撼动的支持。然而，如何建立有效的金融监管，始终是摆在各国面前的一个难题。

　　何谓有效的金融监管？对此，仁者见仁，智者见智。本书有的作者解释为，既要纠正市场失灵，又要不阻碍市场创新；也有人把不发生金融危机当作是金融监管有效的标志。如果这样，反过来发生了金融危机，则可以证明监管失败。其实现实世界远比这些定义复杂，因为一个金融体系稳健与否，是否发生危机，决定的因素很多，成败都很难直截了当地归因于金融监管。

　　尽管有上述模糊地带并不妨碍人类追求金融监管所付出的努力，因为舍此并无他途。然而，有效金融监管的建立决非易事。这部分是因为金融监管不仅是科学，更是艺术。正因为如此，金融监管的过程贯穿着大量的人为因素。金融监管是否有效，在很大程度上取决于监管者的理念、眼界、知识、经验、领导力、分析能力与判断力。由于存在着大量的人为因素，因此监管者其实有很宽泛的相机抉择的余地。从负面看，监管者可以不露痕迹地滥用权力。事实上，不得不跟一些未必称职的监管者周旋，从金融机构的角度看，也是一种监管成本。从正面看，跟人品与能力俱佳的监管者打交道，可以为金融机构带来无穷的价值，可以帮助金融机构改善经营，规避风险，减少损失乃至破产的危险。因此可以说，很多情况下，成也监管者，败也监管者。

　　即使是再好的金融监管官员，也不指望能在具体的金融业务领域超越优秀的从业人员；正如金融监管机构无法在商业创新上超越优质的金融机构一样。这也是人们普遍认为金融监管永远都落在市场发展的后面的原因。然而，真正优秀的金融监管官员，必然善于学习，可以凭借监管者独一无二的优势，在监管过程中快速掌握金融机构运作的机理，并且由于其独特又全面的视角，使其能够在风险的判断上，比被监管者略胜一筹。这样的金融监管者，能够赢得金融机构和市场的尊重，建立起信心，并且让被监管者既感到如沐春风般地舒服，又能保持必要的、健康的威慑力。

　　高素质的金融监管人员是稀缺的。如何才能吸引、挽留、激励人品与能力俱佳的监管者，始终是一个难题。金融监管者也是人，也有衣食住行的需要，自己和家人也需要安全体面的生活，并且越是优秀的监管者，越是市场追逐的对象。此外，在金融市场和产品快速创新、日渐复杂的今天，金融监管也需要配备一流的系统和设备。监管官员也需要健康安全的工作环境和条件，使他们能够在各种复杂的环境下有效地开展工作。所有这些都说明，金融监管机构需要充足的资源才有可能满足上述条件。

　　仅仅有合理充足的报酬和待遇是不够的。金融监管机构需要有法律规定的使命、任务、责任，以及为完成使命任务所必需的独立性。否则，即使付再高的报酬，也无法吸引挽留和激励优秀的监管者。或者说，如果没有上述前提条件，监管者无论怎么优秀，也无能为力。这些看似简单抽象的前提条件，在中国目前的国家治理框架下，如果要到位，需要做出额外的努力。

　　首先，国家需要重新思考金融改革的战略目标，真正搞清楚，中国究竟需要什么样的金融体系。具体地，倘若仍然由国有金融机构占主导地位，并且这些机构的高层管理者仍然保留行政级别，仍然享有垄断地位，并且不受破产的威胁，那么，在中国是永远也建立不起来国际社会普遍认可的有效金融监管体系的。换句话说，其实也没有必要耗费人力物力，非要对金融监管的框架结构做太大的改动。因为制约金融机构和监管机构的因素，与完全市场经济环境下的金融监管逻辑和内在机理完全不同。

　　再回到眼前这本《21世纪金融监管》。不得不感叹，这本书对金融危机前后国际金融监管理念、政策和做法，已经发生的变化和未来的趋势，做了全面的归纳。尤其值得称道的是荷兰中央银行对被监管机构企业文化和人员职业道德与能力的关注，这本身就是对现代金融监管理论和实践边界的扩展。

　　感谢张晓朴博士翻译的这本《21世纪金融监管》。相信中国读者会受益无穷，对于中国目前正在进行的关于金融监管体制改革的讨论，这本书尤其正当其时。

　　世界银行全球金融与市场局前首席金融专家

　　王君

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中文版序一

中文版序二

中文版序三

序言

译者前言

前言

第1章  良好监管及其在后雷曼时代的局限性

第2章  金融监管质量的管理

第3章  分析式监管案例：瑞典视角

第4章  监管的未预后果

第5章  金融机构监管的影响和激励

第6章  监管执行的发展

第7章  好时期与坏时期的监管：公众舆论与监管方式的一致性

第8章  董事会评价

第9章  外部监管与内部监管：如何有效实施？

第10章  荷兰央行的行为和文化监管

第11章  原则导向监管怎样促成良好监管目标的实现？

第12章  双峰监管模式的应用：基于欧洲的经验教训

第13章  宏观审慎监管与微观审慎监管的有机结合

第14章  监管：未来十年展望

缩写词列表（中英文对照）

本书作者

参考文献

附录 如何打造良好监管：学会说“不”