征和四年，桑弘羊约同丞相车千秋、御史大夫商丘给汉武帝上书，建议屯田轮台（今新疆轮台县），继续对匈奴取进攻态势。桑弘羊认为，轮台一带是汉朝与西方交通的必经之地，又是匈奴经常出没的地区，在那里屯田，可以有供开垦的水浇地五千多亩。屯田搞好了，就在那里站稳了脚跟，不但可以解决戍边将士的粮草，还可以建成对匈奴作战的前线阵地。
轮台屯田建议其实是桑弘羊一贯思维的延续：早在汉武帝元朔二年（前127），桑弘羊为了巩固对匈奴战争的成果，建立稳定的边防，从根本上解决边防军的粮食供应，借鉴汉文帝时晁错提出的“募民实边”的措施。建议汉武帝募民十万屯守朔方（今内蒙古杭锦旗西北）；元狩四年（前119）又徙关东贫民七十多万至今甘肃边防。桑弘羊任大农丞后，更为积极地贯彻这一方针，元鼎六年（前111）先派吏卒五六万到今甘肃永登一带屯戍，接着扩大到上郡（今陕西绥德东南）、西河（今甘肃东胜县）及新建的武威、张掖、敦煌、酒泉（均在今甘肃境内）四郡，人数增加到六十万。从当时看，对于发展西北边疆地区的农业生产，就地解决戍边将士的粮食供应，显然是行之有效的好方式。
但这仅是从统治者角度的考虑。从众多的边塞诗中，我们了解了轮台一带的恶劣生存环境：岑参在《走马川》-诗中，这样描绘了走马川（即轮台地区）：“君不见走马川，雪海边，平沙莽莽黄入天。轮台九月风夜吼，一川碎石大如斗，随风满地石乱走。匈奴草黄马正肥，金山西见烟尘飞，汉家大将西出师。将军金甲夜不脱，半夜军行戈相拨，风头如刀面如割。马毛带血汗气蒸，五花连钱旋作冰，幕中草檄砚水凝……”岑参在《白雪歌送武判官归京》-诗中，还写下这样的诗句：“北风卷地白草折，胡天八月即飞雪。”
在桓宽的《盐铁论》-书中，记载了贤良文学与桑弘羊之间关于对匈奴和战问题的激烈争论。贤良文学认为，对待匈奴，用战争的形式不如用和亲的形式，只要用仁义引导感化他们，就能避免匈奴的骚扰，维持北方和平的局面。他们主张“罢关梁，除障塞，偃兵休士，厚币和亲”。桑弘羊则强调了汉初对匈奴“和亲政策”的失败。“一到征战处，每愁胡虏翻”（高适诗句），匈奴反复无信，百约百叛，经过连年战争，匈奴已然挫折远遁，现在正应趁热打铁“宜将剩勇追穷寇”，彻底征服匈奴的大好时机，万不可功亏一篑半途而废留下隐患遗恨无穷。
正是在此两种意见争执不下的情形下，汉武帝颁布了“轮台诏”，这被后世称之为是汉武帝的“罪己诏”：
“以前主管大臣奏请增加百姓税赋，让每人多交三十文钱充作军费，这无疑是加重老弱孤独的困苦！今又奏请屯戍轮台；轮台在姑师以西一千多里，从前发兵攻打姑师，虽然得胜，但因路途遥远，沿途死了数千人，何况如今要到姑师以西更远的地方！当年军士死亡，离散悲痛，朕常常挂念在心。今若派人到轮台筑垒垦田，岂不又要扰乱天下、苦害百姓吗？朕实不忍闻！当今最要紧的是，废止残暴的刑罚，减轻百姓的赋税，鼓励农夫努力耕种，让养马者得免劳役。只要国家开支不缺乏，边防宁备不放松，这也就可以了。”
说话听声，锣鼓听音。吾皇圣明，对于下面庸臣出的馊主意，明辨秋毫。面对一片非议声，汉武帝对桑弘羊由支持转而“嫁祸于人”。汉武帝的轮台诏，与其说是“罪己诏”，还不如说是为自己写的一份“辩护书”。
汉武帝还进行了一番“作秀”表演：汉武帝让大臣准备好农具，自己亲自下地耕种，以示重视农耕。这就是著名的汉武帝“亲耕礼”。还颁诏让全国官员劝导农民好好耕种，求得丰衣足食。他对群臣说：“朕即位以来，做了不少悖礼之事，使天下人愁苦，如今追悔不及，从今以后，凡伤害百姓之事，全都应当罢废，不得再行。”
吾皇幡然悔悟，而桑弘羊却不懂“与时俱进”，还沉浸于陶醉于自己昔日的经济才能之中。从汉武帝的“轮台诏”中，其实已透露出汉武帝此一时彼一时的倾向性。这也就昭示着“鸟尽弓藏，兔死狗烹”，桑弘羊将成为“替罪羊”。
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