下编 外交转型的主要问题
外交转型是社会转型的自然延伸。如前所述，中国社会的改革正在艰难前行，目前处在由传统向现代转变的关口。外交工作同样需要用这种视角加以审视。从对外关系分析，在中国海外公民和各种合法利益的保护方面，在适应全球责任与提供公共产品方面，在尊重国际法道义权威和参与国际仲裁过程方面，在尊重国际范围的人权思想、生态保护、知识产权等方面，在讲好中国故事的同时懂得全球故事的软实力方面，中国外交既有可圈可点的地方，也不乏落后他人、被动受制的时候。从国内方向研判，外交服务对象变化所要求的功能提升，外交投入的适时增长与新增资源的有效利用，外交与军方、商务等涉外部门间的分工协调，社会各界及公民积极性的调动和智库建设，外交人员知识更新与外交规划机制的中长期设计，新时期外交理论、思想与哲学世界观的创新等，在我看来，都属于须认真检讨的体制机制性问题，都存在弥补改进乃至转型升级的必要。
一、外交为民的方位
尊重人，敬重百姓，做好领事保护，展示中国社会的丰富性，同时让公民政治权利得到落实，应当是中国外交的最高要求，也是外交转型能否推进、是否成功的重要尺度。这里主要有如下意思：一是外交人要深刻理解“人”的命题，二是完善“外交为民”的方针，三是保障公民的知情权、参与权，四是防止少数利益团体占用过多外交资源。
1. “人”的逻辑
传统外交有三个基本特征：隐秘性（少数人的内幕决策）、国家中心（由中央政府高层议事和决定）、“高阶政治”（议题基本是革命、战争与和平之类的大事）。现代外交的潮流是：外交更加公开透明，神秘色彩渐渐褪去；国家（政府）与社会（公民）分享部分权力，承担不同的对外交往职责，看上去“国家渐渐变小，社会慢慢变大”；“低阶政治”议题在决策日程的位置前移，如气候变化、贸易谈判、生态保护等问题的重要性上升。这些变化的实质，是“人”字被大写，具体的生命、寻常的百姓成为关注的焦点，束缚人的、压制性的官僚弊习被否定，围绕公民权益和权利的创新不断涌现。有自觉意识的公民社会，开始规范国内政治过程和对外交往方式。
中国在建国头三十年，对外战略的基本目标是，让新生的红色政权站稳脚跟，使中华人民共和国得到尽可能多的国家承认。政治独立和生存要求，使得第一代领导人不得不把目光放在国家层面，尤其是与亚非拉新独立国家的联络和同西方国家的斗争上。中国外交总体是为推进世界革命、反帝反殖民主义目标而斗争。这一时期“高阶政治”议题和国家重心占有绝对优势，基本上没有太多关注政治之外的内容，经济手段也服从于政治目标，普通人更是无法了解外交决策的过程。中国形象更多是一个政治巨人，像挑战世界秩序的斗士。
在第二个三十年，即邓小平开创的改革开放时代，经济建设和对外开放方针取代了旧时的革命路线，中国外交为国内发展及民生改善起了保驾护航的作用。从积极面看，中国社会经济的活力大为增强，个人的主动性和社会自主性开始生长；不足之处在于，公民社会的组织性依然不够，公民的政治和外交参与度很低，外交议程被过多的经贸议题占据，忽略了个人政治表达、公共外交形态等层面。中国这一时期给外部的印象更多是中央政府的“大手笔”，来自于国企强大的收购实力，来自于全球航运业、贸易进程、金融机构和基础建筑领域的“中国印记”，却很少来自普通百姓或民间社团，很少来自非政府的艺术家、作家、环保团队、青年志愿者等个人。世界各国很少知道中国社会丰富动感的形态，很少懂得中国人民的政治自由追求、幸福生活目标和社会参与方式。中国形象主要是一个经贸巨人，其他方面乏善可陈。
现在，经过几十年改革开放的中国，高层在内政上提出了重视增长的质量、人本与民生的价值、社会管理作用的新目标，外交上提出“以人为本、外交为民”的口号，更加重视海外利益及民生工程。这与世界进步的总体潮流是一致的。以适合本国国情的方式，推进政治和外交的民主化，实现“人”（公民个体）的大写，是发展更高阶段的目标。中国梦的实现过程，既是国家的、民族的，也是个体的、每个具体公民的。这是中国外交体制机制变革的认识论基础。为了人民，服务百姓，尊重生命，敬重社会，保护公民，发展个性——它们不是可有可无的任务，而是新时期外交人需要推进的使命。
2. 外交为民
不可否认，这些年来中国外交部门做了大量努力，落实“以人为本、外交为民”的精神，取得了不少成效。比如，强调外交工作要接地气、懂民情、惠民生，打造好“海外民生工程”。领事工作在提升服务品质方面，出台了护照工作服务和领事认证窗口便民的新举措，领事服务网还发布了《申办因私出国签证手册》。新推出了“外交部全球领事保护与服务应急呼叫中心”，尝试推进生物识别签证项目。在处置大量领保案件的同时，推动预防性领事保护的教育，会同多个省市和教育部留学服务中心等，举办面向企业、高校和民众的领保宣介活动。近期领事部门在提高护照“含金量”上做了不少事，与更多国家签署了互免签证协定或简化签证安排，方便了出国人群。尤其是，当中国公民海外遇险时，中国外交部门这些年花费了大量心血与人力投入援救，其工作量达到史无前例的强度。
然而，现实里的一个困境是，有限的外交资源与日益增长、几乎无限的领事保护需求之间的矛盾，不仅让在外中国公民难以获得高质量的服务，也令中国外交人饱受指责、苦无良策。中国外交官总体规模约有九千人左右，而每年出境的国人超过一个亿，单是新增人次一年就高达一千万。借用王毅外长的一个说法，这种局面像是“小马拉大车”。后面将用专门的篇幅证明，资金方面的问题也十分严重，制约了对于海外利益特别是公民安全加以保障的能力。另外，在外交资源有限的前提下，如何用好人财物，也是一门学问。
让我举例说明，什么是可能的改进线索：
第一，如何重新配置外交资源，提高用于普通百姓的那部分？现在要求公布“三公”预算的呼声越来越高，外交部相关财政情况却始终像是一个谜。也许外交部门有难言之隐，可能用于政治安全目标和领导出访的比例不宜公开。但我想，从发展趋势看，这方面的透明化是迟早的事情，外交部应当未雨绸缪、适当跟进。
第二，如何加强外交经费和人才培养方面的建章立制，在制度层面适应新的需要？现在看，全国人大和中央政府的立法建规工作相对落后，现实中很多矛盾的解决缺乏法律的依据。尤其是，应该像20世纪末以来增加国防费用和教育费用那样，给外交现代化制订合适的财政目标，保证每年一定比例的经费增长，从而为外交能力特别是领事保护能力的提升奠定基础。鉴于后面要专门讨论外交经费问题，这里不展开讨论。在外事教育和队伍建设工作上，现在仅有外交学院一家是远远不够的，国家应考虑在有条件的省份（比如沿海地区），建立若干个外交外事领域的大专院校，瞄准领事保护需求培养输送更多实用型人才。自然，这些非外交部能决定，需要政治高层和全国人大的决定，需要各方面的理解与支持。
第三，如何在资源有限的情况下，利用驻在国的军警和民间保安力量（类似“黑水公司”），为我国在外人员（留学生、打工者、游客等）提供应急协助？国际上各种经验教训很多，国内走出去的企业和地方政府也有一些自我防护的尝试。应当把它们好好总结、统筹考虑，建立更多我方经贸援助换取对方安保协助的安排，在全球各地一些友好国家和区域那里通过试点取得成效并逐步推开。这也是领事保护工作更多利用市场化和国际社会参与的一种新思路。它的出发点是，利用庞大的外汇储备和财政资源，以及外交长期工作奠定的基础，调动各种潜力与积极性，使之参与维护新时期不断扩大的海外利益。过去十余年间中国已在世界各地建立了七十多对国家间的战略协作、战略对话、战略伙伴之类的关系，这些战略互助关系不应当停留在口头纸面上，或仅是“高阶政治”的内涵，而须充实进保护公民、维护百姓权益的主题。
第四，如何引导公民个体更好理解自身法律权利和在外各种权益，增强自我防范意识？要看到，在每年出境的上亿人次的中国公民中，确实有很多人不了解国外情况。他们往往想当然地用在国内习惯的思维与做法，处理在境外遇到的各种险情或个人麻烦。有的人出国旅游或经商前，从不对对象国做“功课”，不了解外国的风俗人情和法律法规，缺乏风险意识及对自己行为及生命高度负责的态度。有些人遇到了麻烦（不管是什么事情，无论是否违反当地法律），总认为使馆和驻外机构必须也肯定会提供帮助；或者通过贿赂、“打点”、找关系等不当手段，试图破财免灾、化险为夷。我认为，对这种现象不必大惊小怪，应当避免用旧时的思维与做法处置，而要用公民权利、公民教育等现代公民社会一般路径，培养教育中国人的国际意识、个人权利法律意识和风险规避习惯。外交部门特别是驻外代表机构，应当通过耐心的帮助让同胞懂得，什么是正当的权利，什么是不合情理的要求。
第五，学界和智库能否做些事情，比如说与有关方面联合研究和发布海外风险的经常性报告？从发达国家的经验看，在国民的海外保护方面，政府是有限作为、起导向作用；社会各界则大有可为，尤其是以深度分析和创新思维为专长的学术界理论界能起独特作用，比如风险的评估与预警。可借鉴过去几年北京大学等在评估地方政府创新和企业社会责任上的一些做法，利用研究机构和大学专业人员开展这项工作。具体建议是：（1）外交部政策司等部门设立专项基金，用于在高校和研究机构开展海外风险评估的事业；（2）挑选有条件、有基础的合作伙伴，如著名高校的国际关系学院或研究所，交流合作意向并确定具体责任目标；（3）试行年度报告（蓝皮书形式），面向社会和企业公开出版发行，成熟后再推半年版和季度版；（4）召开专题研讨会，分析这类风险评估报告的成绩与不足，借助媒体向更广范围的社会公众传播知识，帮助提高中国公民的国际化水平。新时期的“外交为民”方针，要落到实在的思路和举措上，是外交部门和政治决策层需要严肃对待并细致处理的艰巨任务。
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