联合国维和行动困境的成因及发展在始于威斯特伐利亚体系并延续至今的漫长的主权国家时代里，国家安全始终都是国际政治的核心。国际社会曾对集体安全进行了多次探索，希望摆脱传统的均势联盟安全模式。20世纪国际政治的一个最显著的变化就是集体安全思想在人们的疑虑中有所接受，并逐步被付诸于实践。联合国成立之初，在对国际联盟集体安全机制进行了继承和批判后，建立了一套比较完整的联合国集体安全机制。但是冷战的开始，使联合国集体安全机制难以真正发挥作用，联合国的核心使命也无法完成。因此，一种控制冲突的非强制措施逐渐演化出来，这就是联合国维持和平行动。联合国维和行动在夹缝中诞生，在争议中成长，在两难中前行。维和行动困境的形成及发展不仅受制于维和行动本身在概念定义、理论背景、身份认定、法律基础等方面的模糊和不确定，与此同时，还受到大的历史背景、国际环境以及联合国集体安全自身缺陷的影响和制约。第一节联合国维和行动的基本内涵“维持和平”这一概念在《联合国宪章》中根本不存在，也很难对其进行简单的定义。因此，本书将从联合国维和行动的概念定义、理论背景、身份认定和法理依据四个方面对其进行较为全面的描述和界定。一、联合国维和行动的概念定义“集中力量，以维护国际和平与安全”是《联合国宪章》规定的首要任务。维持和平行动正是由联合国首创，为了履行自身职责，在一些出现政治危机或军事冲突的地区开展的维持和平的行动。然而，《联合国宪章》并没有对维和行动作出相关的法律规定，甚至连维和行动的概念都没有明确界定。相关争论从维和行动诞生之日起伴随着维和实践的不断发展，已经走过了60年，似乎已经成为了对维和行动困境争论的起点。在《联合国宪章》中只明确规定了两种制止冲突的办法：一是《宪章》第六章要求会员国之间遇有争端首先通过谈判、斡旋、调停、仲裁等和平方式寻求解决；二是第七章中规定，对于破坏或威胁国际和平与安全和侵略的行动，可以使用包括封锁、禁运、经济制裁乃至陆、海、空军事行动等各种强制方式来维持和恢复国际和平与安全。但是，实际运作表明，第六章规定的程序经常不被理会和重视，第七章的严厉措施也不可能轻易执行。于是，在这种和平解决争端不可求、强制解决争端无法求的两难情形下，维和行动在两者的边缘之中应运而生。就是说，“当大国之间的关系不允许安理会充分发挥《宪章》所赋予它的作用时，维持和平行动就发展为用以控制危险的地区冲突的途径。”维和行动“是各种压力互相抵制中复杂的政治外交努力的体制所产生的具体成果。”李铁城著：《联合国的历程》，北京：北京语言学院出版社，1995年版，第467页。事实上，维和行动填补了《宪章》关于调解条款和强制条款之间的一个空白。其权限介于宪章第六章和平解决争端和第七章对危害和平之强制处置之间，它是填补《联合国宪章》第六章关于调解冲突条款和第七章关于强制行动条款之间空白的一种“实际办法”。也就是说，当和平解决争端无效而联合国又没有自己的武装部队时，维和行动提供了一种有效的选择，暂时防止争端的扩大，冲突的升级。因此，联合国前秘书长哈马舍尔德曾形象地将之称为“第六章半之规定”。联合国新闻部出版的《蓝盔——联合国维持和平的回顾》一书中认为，维和行动是“为帮助维持或恢复冲突地区的和平，由联合国组织的有军事人员参与的，但无强制执行权力的行动。这类行动是自愿的，并且以协商一致与合作为前提。尽管它们包括军事人员的使用，但并非靠武力达到目的，这与宪章第四十二条中的强制军事行动形成对照”。William JDurch，ed，The Blue Helmets：a Review of United Nations Peacekeeping，the 2nd edition，New York：United Nations Press，1990，pp4-5联合国秘书长的军事顾问、曾任联合国第一支紧急部队司令的里赫耶（Indar Jit Rikhye）所著《维持和平的理论和实践》一书中引用国际和平学院的定义说：“维持和平”行动是“通过国际组织指挥的第三方的干预，使用多国部队、警察和文职人员的办法来恢复和维持和平，以防止、遏制、缓和与终止国际和国家内部的敌对行动”，它可以是“军事的、准军事的或非军事性质的”行动。Indar Jit Rikhye，The Theory and Practice of Peacekeeping，London：CHurst & Company，1984，pp1-2联合国出版的《联合国维持和平》中说：“维持和平”是联合国帮助维持国际和平与安全的方法之一。在联合国的语意中，维持和平的定义是：“在联合国的指挥下，使用多国部队帮助控制和解决敌对国家之间的冲突，有时候是控制和解决一个国家之内社团之间的冲突。它是联合国首创的一种方法，在这一方法中，军队是作为一种和平的促进剂，而不是战争的工具。”United Nations Peacekeeping，New York：United Nations Department of Public Information，1990，p1联合国前秘书长加利（Boutros Boutros-Ghali）在其所著《和平纲领》一书中说：“维持和平是实地部署联合国人员，过去的做法是取得所有有关各方的同意，通常是部署联合国军事人员和（或）警察人员，往往也包括文职人员。维持和平是一种手段，它扩大防止冲突和建立和平两个方面的可能性。”Boutros Boutros-Ghali，An Agenda for Peace：Preventive Diplomacy，Peacemaking and Peacekeeping，United Nations，New York，1992，p20刘恩照在《联合国维持和平行动》一书中认为：“联合国维持和平行动是由联合国安理会或大会通过决议创建、由秘书长指挥、使用武装和非武装军事人员包括警察部队和文职人员在内，从事解决国际冲突、维持国际和平的一种行动。”刘恩照著：《联合国维持和平行动》，北京：法律出版社，1999年版，第8页。联合国官方网站上是这样“描述”维持和平行动的，即“维持和平行动是一个不断发展的办法”，“联合国维持和平行动是国际社会可以支配使用的一个重要手段”，“一向部署来自若干国家的人员，主要是军事人员，由联合国指挥，协助控制并化解敌对各方之间的武装冲突”，是“以武力作后盾的规劝力量”。参见联合国维持和平行动网站http：//wwwunorg/en/peacekeeping/sites/glossary/phtm。可见，经过60多年的发展，对维和行动的定义、解释都还是大多停留在功能性的描述上，而较少将它置于一个完整的理论框架中去考量。但是，上述定义的表述中，共同强调以下几点内容：其一，维和主体是联合国指挥下的由成员国自愿提供的维和人员，并且主要是军事人员。其二，维和目的是帮助维持或恢复冲突地区的和平与安全。其三，维和对象既包括国际冲突也包括国家内部冲突。其四，维和手段不具有强制力，并且力求中立、公正，且遵循同意原则。经过半个多世纪的发展，近年来联合国为维护国际和平与安全所开展的活动主要涉及以下五个领域：防止冲突、促成和平、维持和平、强制执行、建设和平。在实践中，“维持和平”是一种广义的说法，越来越成为五个领域的统称。与此同时，虽然军事人员依然是大多数维和行动的主力，但是今天的维和人员构成却更加多元化，包括警察和军事观察员、行政人员和经济师、人道主义工作者和法律专家、扫雷人员和选举观察员、人权监督人员以及民政事务等多方面的专家。定义的不明确使得联合国维持和平行动迄今尚没有权威的、统一的分类方法。较为普遍的是，以1988年冷战结束为界，按照维和行动的发展历程来划分，将冷战结束前的行动称为第一代维和行动，其后的称之为第二代维和行动。Steven Ratner，The UN Peacekeeping—Building Peace in Lands of Conflict after the Cold War，London：Macmillan Press，1995，p17也有研究从性质变化的角度将其划分为传统型维和行动和复合型维和行动。中国国际战略学会军控与裁军研究中心编著：《当代国际维和行动》，北京：军事谊文出版社，2006年版，第38页。从维和行动本身的类型来看，联合国发布的《维持和平行动一般准则》中规定，联合国维和行动的类型包括：维持停火和部队隔离、预防性部署、全面解决方案的执行、冲突继续期间采取的保护人道主义行动。UN General Guidelines for Peacekeeping Operations，New York：United Nations Department of Public Information，1995有学者以维和行动的组织形式来确定类型……
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