第一章美国地方政府和它们的国家管理环境
第一节美国地方政府是美国人民政治、
经济和文化生活的中流砥柱
美国的地方政府是美国人民政治、经济和文化生活的中流砥柱。这一点，从美国联邦政府两党竞争、轮流执政、政治风潮轮番转，但美国人民的日常生活基本稳定和依然故我的情形中可以很清楚地看出来。在我国和许多别的国家，地方政府习惯上被认为是中央以下的政府，包括省、市、县、镇政府。 而在一部分西方国家，特别是美国，地方政府被认为是县、市级以下的政府， 州或省一级政府往往被单列出来，称为州与地方政府 （state and local governments)。在本书中，地方政府的概念涵盖州和县市政府。
地方政府必须尊崇联邦政府的最高法律，同时，它们又有相当独立的地方立法和自主管理权限。各个州和地方政府制定自己的城市管理和经济发展战略和政策，在全国甚至全球市场中竞争。各个州政府办自己的高等教育，同时在全国甚至全世界范围内与别的公立或私立学校进行学术和人才的竞争。 联邦、州和地方政府各有各的税源。联邦政府的财政收入以个人所得税为主，州政府以本州的销售税为主，而地方政府则以财产税为主。有五个州（阿拉斯加、蒙大拿、新罕布什尔、德拉华和俄勒冈）由于有自己独特的情况， 免收或部分免收销售税。 因为其认为，销售税会对有消费刚性需求的弱势群体造成不公，可以用其他方法解决例如， 阿拉斯加有几个大石油公司， 它们缴纳的石油税是州的主要收入， 州政府不收销售税，甚至没有个人所得税。 蒙大拿的高所得税使它们不收销售税； 新罕布什尔州财产税高， 也不收销售税； 德拉华州比较小，由于地域好，公司集中， 公司税充裕，也不收所得税。 而俄勒冈州更有意思，它的所得税高，没有销售税；其相邻的华盛顿州销售税高，但没有所得税。这些政策就给住在跨州界的人们提供了很多选择避税的余地。。
一般的年份，州和地方政府对中央政府的财政的平均依赖程度大致在20%左右，是既有相关性又有灵活度的合作协调关系（表1-1）。
表1-12013年美国联邦政府和州、地方政府的财政收入与支出
应该说，这种地方政府与中央政府关系的管理格局，得来并不容易。 美国的建国先贤在久远的欧洲文明的基础上，精心设计了既有统一意志和领导，又有分权和制衡的三权分立的中央政府管理模式。但在中央与地方关系方面，却只是轻描淡写，即只勾画了联邦政府和州政府之间的关系的大致模式，对州以下的地方政府的管理，并没有进行详细的讨论和制度设计本书中具体提到美国时来用联邦与州的描述方式，而泛指时则采用中央、省和地方的描述方式。。这一点，在本书后文中还会讨论到。
联邦政府与地方政府的关系，经历了两百多年中央和地方的博弈与磨合，包括早期的联邦思想大论战 、举世闻名的内战 （1860~1865年）、历史瞩目的经济大萧条（1929~1933年）和多次政治与改革运动 （如科学管理运动、伟大社会运动、新联邦运动等），才逐步形成了今天的格局。随着时间的推移，一方面，中央对地方的影响力越来越大；另一方面，地方政府的管理功能也越来越全面和完善。到目前为止，不论是从规模上还是从功能上来说，美国的地方政府，在国计民生起到的作用，举足轻重。它们使美国人民在重大的联邦政治风波和变化中处变不惊，游刃有余地处理日常生活，安享太平，逐步应对或吸收政治风波带来的变化，给国家的稳定和可持续发展， 提供了坚实的基础。
表1-2是美国地方政府规模比较的一些具体数字。为飨国内读者，作者特意将中国所对应的情况也列出做一个比较，以激发读者进行有益的思考。
表1-2中美地方政府规模比较
如表1-2所示，美国的地方政府包括50个州政府、3031个县政府、19519个市政府、16360个镇政府、12880个学区政府、38266个特别管理区政府，总数为90106个。这也就是我们常说的，美国不只是一个政府，而是有多个政府。严格来说，美国总是把州政府单列，而地方政府，一般是指州以下的县、市和镇政府，而且美国没有直辖市。谈到地方政府，一般是指州和地方政府，即每一个州，在不违反联邦宪法的前提下都拥有自己的立法权。 所以说，在一个州的合法行为，到另一个州有可能并不合法。 美国把学区作为一级政府，作为具有制定功能的一定县市域内专管教育的行政区。其有自己独立于县市的财政税收，专门管理大学前的学校的教育，负责制定政策、教学大纲，设立学校，雇用教员等。其优点是教育管理专业化，一般的地方政府不可能动用教育资金。州政府收税后，直接将州议会通过的教育经费拨给学区， 专款专用。
从地方政府的规模来看，有大有小，根据其所在州的政治历史和文化传统不同而异。有的州（如Illinois）有6963个政府， 而有的州（如Hawaii）则只有21个地方政府。
相比较而言，拥有人口数量是美国人口数量4-3倍的中国，却只有43665个地方政府（包括省级）。根据组织理论，每个领导人的精力、时间、知识、信息掌握的程度和能够直接管理的人和物都是有限的，因而要根据管理技术和条件，用设立多个科层的方法来解决这个问题。中国是中央、省、市、县、乡五级管理结构；而美国是联邦、州、县/市、镇四级管理结构，其中把特区和学区单列，作为镇级单位管理。也就是说，中国地方政府的每一个管理单元 （政府单元），要管的辖区和人口都比美国的地方政府要大和多。同时，美国的上一级政府，又可以用比较扁平的科层结构，直接管理较多较小的地方政府单元。较小的政府管理单元，可以减少地方政府的管理挑战，提高管理效能。同时，政府管理过程中层级较少，可以减少官僚行为的烦琐报告程序，提高透明度。这里可以提出的相应问题如下：什么是最合理的地方政府的规模，如何改革管理技术和条件，如何使用更扁平的、科层层级更少的管理体制。
从政府工作人员数量来看，美国的联邦政府有279多万名雇员。州政府有528多万名雇员，而县市及其以下的地方政府，总雇员数接近1065万名。加起来，美国有1872多万名政府工作人员。这个数字，不包括学校教师数（公立的中小学教师和工作人员为184万名，公立高等学校教职工为171万名，其中55万名为高校教师，数据来源于2012年美国统计局数字），也不包括为政府工作的非营利机构工作人员数。例如，有研究估算，在小布什改革后，仅在首都华盛顿就有将近120万名服务于私营或非营利机构、完全依赖政府的资金、只为提供公共服务和政府为目的工作的雇员。相比之下，中国的国家公务员为500万人左右，加上在政府工作的非公务员，有1100多万人，其中并不包括非营利机构、事业单位和学校的人员数。 这个数字，少于人口数量是中国1/4的美国。从公共财政支出来看，美国的公共财政支出占同年国内生产总值 （GDP）的 36-3% 数据来源：2012 Annual Survey of State Government Finances。，而中国的官方数字为24-3%数据来源：《中国统计年鉴2013》。。从这个角度看，中国公共服务的水平，还有相当的提升空间。而中国的地方政府，也有广阔的发展和提高的前景。在系统讨论地方政府之前，我们先来看一看美国地方管理所处的人文、地理、资源、政治和管理环境。这个铺垫，对我们全面解读美国地方政府的特点，大有裨益。
第二节美国的国家管理制度
是美国发达的重要原因
美国是一个疆土辽阔、人口众多、资源相对丰富、天灾频繁、政治和宗教派别众多、种群和阶级矛盾鲜明、相当富裕，并且在工业、科学、军事和社会管理程度上高度发达的现代国家。在过去一个世纪中，特别是第二次世界大战后，美国在经济、政治、军事、科学和外交方面强势崛起，直至在全世界独领风骚。是什么原因使年轻的美国能够在短短时间内，赶上甚至超过世界上有数百年帝国历史的西方列强或有数千年古文明的东方大国，成为独占鳌头、领袖群雄的核心大国呢？
这个问题，也曾被许多国家的领导人、先知先觉的思想家、遍及美国内外崇尚美国或反对美国的文化人、企业家、政治家等反复提出或探讨过。有人说美国之所以发达，得益于它得天独厚的地理位置。与其他国家相比，它有世界上最长的海岸线，丰富的陆地和海洋资源，远离外部威胁的地理条件。也有人说美国的富强得益于它的新教文化，其中，坚韧、勤俭、刻苦、创新和自立的精神，是美国的建国之本。还有人认为美国发达的最主要原因是其自由民主的政治制度。许许多多的美国政治家和学者，也对其民主和自由的制度感到自豪和骄傲。更有人认为，美国之所以是美国，完全是由于它的幸运。在美国建国时期，美国涌现出了一批博古通今，具有革命和创新思想的优秀知识分子、思想家和政治家，他们在新大陆上设计和创建了一个民主、和平和高效的治理体系，即以宪法为基础、以自由为理想、以制衡为机制，最大限度地发展个人的潜力，追求财富的积累和生命的极大化的治理体系。他们没有因袭的重担，也没有传统制度和思维体系的制约，因此在一张白纸上写下了最宏伟的篇章。也有人说，美国之所以能成为今天的美国，是因为它年轻和蓬勃，一旦衰老，它也不可能会如此顾盼雄飞。
这些可能的答案都似有理，但仔细深究起来，并不具有足够系统的说服力。例如，一些非洲国家也有很好的海岸线和自然资源，但迟迟得不到好的发展。英国对美国的殖民和控制的历史，并不亚于它对非洲的控制。亚洲四小龙的资源并不丰富，但在20世纪60~70年代也大踏步发展，进入发达国家或地区的行列。资源真有决定性的作用吗？新加坡较之于马来西亚，日本较之于尼日利亚，谁更有资源优势呢？而谈到民主，欧洲实行这样的制度也有很多年了，为什么还落在美国之后呢？曾几何时，中国在没有民主制度的条件下，也达到了经济社会发展和繁荣的巅峰。而且新教文化的发源地是欧洲，为什么发源地没有享受到这一文化因素的优势，却让文化底蕴不深的美国后来居上呢？此外，美国是一个多元文化而非单一基督新教文化的国家。它多元文化的特点，使其与世界很多国家之间的交流都有一定的基础。20世纪80年代以来的许多文献都在论证，美国的发展得益于它的多元文化。例如，受东方文化强烈影响的加利福尼亚州，是一个经济欣欣向荣的大州，2011年其地区生产总值达到全美的13%
更重要的是，美国的繁荣，与它的国家管理制度息息相关。它的公共管理平台，既符合美国国情，又使多元和多层级的社会得以共存，允许它们发挥各自的优势，不断创新，解决面临的问题。美国著名的公共管理学者沃尔多曾经说过，“公共管理创造人类文明，是人类文明的基石，为人类文明的发展提供舞台”。 一个国家、一个民族，甚至是一群人，之所以能够在一起共同努力、群策群力，有所成就，一定是有它的原因，而这个原因一定是和协调群体的力量而非个人的力量有关。在这个协调的机制中，地方政府的功能、其与中央政府之间及其与别的地方政府之间的关系，都是举足轻重的因素。
第三节美国的地理环境、人口概况、
历史沿革和经济状况
（一）地理环境
美国全称为美利坚合众国 （the United States of America）。它地处北美洲，北临加拿大，南接墨西哥，东有北大西洋， 西为北太平洋。据2004年的统计数据可知，美国总面积达9857306-35平方千米，其中包括陆地面积9158022-15平方千米，水域面积69917-07平方千米数据来源：U-S- Census Bureau: United States Summary 2010。。直观上来说，美国面积是俄罗斯的1/2，非洲大陆的1/3多，南美洲的1/2，稍大于中国和巴西。在世界的格局中，算得上是少有的几个泱泱大国之一，在土地面积上仅次于俄罗斯和加拿大，在人口上仅次于中国和印度。
美国的地理气候大多温湿，如太平洋中的夏威夷和东南部的佛罗里达是热带气候、北极的阿拉斯加属北极气候、密西西比河以西的平原带属半干旱气候、西南盆地属干旱气候。西北地区虽处于寒带，但落基山脉东坡干暖的西南风时时会吹过来，缓解北方寒冬的凛冽程度。总体说来，美国有宽阔的中部平原、西部的大山和东部的丘陵山地，可耕地面积为土地面积的44-7%数据来源：世界银行，《世界发展指标》。。
美国自然资源和矿藏丰富，煤、铜、铀、金、铁、汞、镍、锌、钨、钾、磷、矾土、石油、天然气、木材等许多稀有金属和工
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