想要在不利的情况下通过实施有效的公共政策来减少社会问题，其本身就是个问题。如果政府想提高小学的教育水平，但又缺乏足够的资金消除水平不高的原因，或者不愿或没有能力分配所需的资金，政府应该怎么办？一种办法是利用象征性政策。施奈特（Schneider）和英格拉姆（In-gram）认为，“象征性政策使当选领导人能够充分表现其关注点但又不必为此分配资源”（1993：338）。自1964年埃德尔曼（Edelman）关于此话题的经典著作问世以来，我们就知道象征性政策并非例外而更可能是常规的。在埃德尔曼看来，政府不过是各种政治符号和“有能力唤起大众情绪反应”的政府领导人的组合（Edelman，1964：73）。由于其特定的地位、背景、语言和问题操控权，他们能够不做任何事情就获得支持（Edelman，1964：90）。他甚至断言，因为受到一群权力精英的控制，政府领导人惟一的作用就是改变政策，为已经拥有丰富资源的群体提供经济利益。
这听起来有点激进，然而，如果没有标准来区分象征性政策和循证性政策，即哪些是确实有效减少问题抑或消除其成因的公共政策，则难以评判埃德尔曼是否正确。而这些辨明标准正是本文所探讨的主题。
本文对巴西政府为提高小学教育质量而出台的政策进行内容分析，同时对巴西学校水平不高的原因进行实证分析，并提出政策建议，在此基础上，对实际实施的政策和建议的政策进行比较。多元统计分析表明，关于政策究竟应该做什么，实际政策与建议政策之间存在巨大差异。结论是，根据埃德尔曼给出的定义，可以判断实际政策主要是象征性的。
接下来，本文探讨区分象征性政策和循证性政策的标准。然后阐述巴西政府实际实施的政策，认为通过相对简单的实证分析，可以将这些实际政策归类为象征性政策。最后，本文对区分象征性政策和循证性政策的提议进行评估。
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