2．2改革前的行政体制
2．2—1改革前的体制和一般行政体制的共性
改革前中国国有经济的体制是行政体制。从组织构造看，其一，国有企业的形成及其规模，取决于上级行政机构的投资计划和企业组织调整（兼并或分家）决策。企业经理是国家干部，他们的供职单位由人事部门决定。劳动者也必须服从劳动部门调配，才能进入国有企业成为工人。每个企业的规模及产品重要程度，还有企业直接上司的行政级别，决定企业及其经理的行政级别。企业内部设有与上级非经济机构相对应的办事机构，如宣传科、保卫科等等。企业还承担了本来应由政府或第三产业承担的提供社会福利、劳动保险和各种生活服务的职责。其二，企业主管部门在所辖范围内有权平调企业固定资产或流动资金，企业不能独立地排他性地支配和处置企业资产，不能占有因使用这些资产而获得的收入。
从经营规则看，国家通过各项指令、经济政策和各种行政法规，决定了企业的生产和经营活动——投入、产出、人员调整、投资等基本大计；企业经理握有的只是执行指令和政策的常规决策权。这可以从以下两方面进行分析。
1．经济活动的结果受国家指标控制。
“一五”期间，考核指标达12项，包括总产值、主要产品产量、新产品试制、重要的技术经济定额、成本降低率、成本降低额、职工总数、年底工人到达数、工资总额、平均工资、劳动生产率和利润。期间几经改动，至1978年演变为8项技术经济指标：产量、品种、质量、消耗、劳动生产率、利润、流动资金占用、工资总额限额。这些指标具体数量的确定，一般按基数作边际调整。
2．经济活动的过程同样受国家控制。
首先，所需物资供给由政府控制，企业自主决策权力甚微。工业生产资料按重要程度和通用性质，分成统配（计委平衡，物资总局调拨）、部管和地方政府平衡三种，简称一、二、三类物资。农业原材料和工业消费品属商业系统，按同一原则分类。物资管理和商业流通机构按行政系统设立。企业通过配额供货、直达供货和自行购买三种形式取得生产资料。配额供货是指企业按纵向行政隶属关系，通过向主管部门提出申请并获得计划机构批准，才能向物资机构要求调配生产资料。直达供货是指企业按照主管部门的有关指令，直接从提供生产资料的企业取得投入要素。很显然，在这两种形式中，企业都没有自主决策权。唯有自行购买方式，才允许企业自行选择自己偏爱的生产资料。但是，这种方式所取得的生产资料在企业全部生产资料中所占比重很小，并且绝大多数为非短缺的、替代性强的，或不十分重要的辅料、配件以及其他种类的低值易耗品或工具。
其次，劳动力供给由按行政系统设立的劳动管理部门调配。企业用工必须按行政隶属关系向劳动部门申请，劳动部门通过控制工资基金和招工人数来控制企业用工量，基层劳动部门还直接介入具体招工，如确定职工来源和条件，审批新职工名单，甚至直接代企业招工。与此同时，劳动者就业也必须服从行政机构——街道、学校、乡镇政府等机构和劳动部门调配，已就业职工要转换供职单位，则需要经过进出单位所属的主管部门和劳动部门批准。
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