《江苏农村政治文明发展报告》为《江苏新农村发展系列报告》之一。《江苏农村政治文明发展报告》分为总报告、专题报告、案例评析三大部分。总报告从政社互动、协商民主、法治农村等三个方面对江苏农村政治文明发展状况作综合评估。专题报告调查了江苏省第十届村委会换届选举情况,分别考察了江苏省第十届村委会换届选举基本特点,不同农民群体参与村级选举差异化状况,以及农村组织在村民委员会选举中的作用,并提出了相关对策与建议。案例评析收录了一份调查报告,介绍了溧阳市村级“三制”建设情况,对该市村级民主建设状况进行了总结分析。
第一章 全省农村政治文明发展总报告
党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义,推进国家治理体系和治理能力现代化。即坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。根据上述精神,2014年江苏农村政治文明发展报告选取了“政社互动”、农村协商民主、法治农村等反映农村政治文明发展水平的重要指标,考察江苏农村政治文明发展概况。
一、“政社互动”实践
江苏省坚持以“政社互动”为切入点,积极创新社区治理方式,为推进社会治理体系和治理能力现代化做出重要努力。
1.工作进展
2014 年,江苏省全面推行“政社互动”,明晰基层政府与基层群众自治组织的权责边界,规范基层群众自治组织和社会组织承接政府委托事项,对基层政府、群众自治组织履职履约情况进行“双向评估”,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动,有效提升了基层自治组织履职能力,重建了基层治理机制,实现了政府职能归位、自治功能增强、居民群众受益等多方共赢的成效。
(1) 苏南地区
南京市于2013年年底印发了《关于进一步推进“政社互动”工作的实施意见》,开始启动“政社互动”工作。2014年2月,南京市以市和谐社区建设领导小组为主体建立了组织机构,明确工作职责,落实工作人员。同时,各区对照成立相应组织机构,研究确定开展“政社互动”工作实施方案,明确工作目标和主要工作内容、实施时间等;2014年3月,公布《基层群众自治组织协助政府工作事项》和《基层群众自治组织依法履行职责事项》,确定需要委托给基层群众自治组织管理的具体项目,拟定委托协议书文本,深入推进“政社互动”工作。以南京市江宁区为例,该区已经制定公布了《江宁区基层群众自治组织协助政府工作事宜》和《江宁区基层群众自治组织依法履行职责事项》,通过与社区签订购买服务协议的方式,对政府需要基层群众自治组织协助办理的工作事项,实行“委托管理”和购买服务,在7月底,上述工作基本完成。
苏州市自2013年9月全市全面推广“政社互动”基层社会治理新模式以来,通过加强政策引导、理顺各类关系、稳步扩大试点、创新工作举措等,在2014年取得新的进展。街道、乡镇层面“政社互动”试点覆盖面在2014年9月扩大到91.5%;通过《行政审批事项清理审核流程》等制度规范,首批已确定取消、下放45个事项。正式出台《推动政府部分职能向社会转移的工作意见》、《苏州市政府向社会购买服务的实施意见》(含政府购买服务指导目录258项)、《关于深化苏州市市属行业协会(商会)改革的实施意见》等文件,促进了政府职能、服务方式转变,在政府简政放权方面迈出重大步伐;由市编办、财政、民政、法制办分别牵头编制“政府向社会组织转移职能事项”、“向社会组织购买服务事项”、“承接政府转移职能的社会组织”3份目录,以及基层群众自治组织依法履职事项和依法协助政府工作事项2份清单,加快推进部分政府公共服务职能转变。进社区的工作、创建、盖章事项分别缩减了62%、93%和88%,社区减负专项整治取得根本突破;“政社互动”的关键,是让基层自治组织、社会组织与政府行政管理充分衔接互动,因此,推进社区、社会组织、社会工作人才“三社联动”,加强基层群众自治组织和社会组织的协同和联动,不断增强社会自治功能就成了重中之重。截至6月底,苏州市已建成各类孵化基地50家,社会组织总数达17985家,形成了市、县(区)、街道(镇)、社区四个层级、功能有别、错位发展、较为完善的社会组织培育体系。累计资助社区服务项目348个,受益人群33.7万人次,规范化的等级社会组织成为承接政府职能转移的生力军。
无锡市以“政社互动”为路径,推进治理协同化。2014年年初,该市启动“政社互动”改革,民政部门对下沉到社区的24类、88项工作以及创建评比、社区台账加以细致梳理,出台社区准入工作事项、创建评比、社区台账目录;进一步推动社区、社会组织、社会工作专业人才“三社联动”发展,提升社区服务专业水平和效能。4月,这一改革已在崇安区、滨湖区进行试点,今年8月21日,无锡市又出台了《关于规范工作事项进社区(村)实施细则》,对社区减负事项作出详尽规定。在《细则》的指导下,该市全面推进“政社互动”,在2014年年底,“政社互动”覆盖面已经达到80%。
常州市广泛征集部门意见,面向全市66家单位,在2014年9月,发出《关于填报村(居)委会依法履职(协助)工作事项》的通知,全面征集各部门相关事项,共征集到协助政府工作事项69条,村委会依法履职事项40条,居委会依法履职事项39条。选取部分具有代表性的农村社区和城市社区,认真听取工作情况,征询社区工作人员意见。对于征集到的事项,逐条核对,认真梳理,确保符合法律法规规章要求,最终确定村(居)委会依法履行职责事项15条、协助政府工作事项38条,在10月开始在全市全面推行。
镇江市委、市政府于2014年9月5日印发了《关于当前加快推进经济体制改革重点任务的实施意见》,《意见》对关于加快推进简政放权、转变政府职能的改革工作进行了专项部署,提出了建立行政审批事项目录清单、政府行政权力清单、企业投资审批“负面清单”、政府部门专项资金管理清单、行政事业性收费目录清单的“五项”清单制度以及“多评合一”制度、推进政务服务机制创新、推进监管执法体制改革、推进政府机构改革和事业单位分类改革等共九项举措,并划定了日程表。
(2) 苏中地区
扬州市于3月25日,召开了推行“政社互动”暨社区建设工作会议,推出了三大举措,序时推进“政社互动”。具体举措包括:一是推进多元主体参与,创新社区社会治理。序时推进“政社互动”,持续深化“三社联动”,探索构建“扬州模式”;二是优化服务体系,重点完善社区公共服务、公益服务、志愿服务以及市场化服务,逐步形成相互配套、相互促进、相互补充的社区服务体系,不断增进居民福利;三是强化能力建设,重点抓好专业社工队伍、社区服务中心和社区管理服务信息化平台等三项建设,进一步夯实社区建设基础。5月27日,扬州市江都区召开“政社互动”试点工作动员会,“政社互动”试点工作在宜陵、丁沟、丁伙、武坚、吴桥、真武等6个镇先行开展;8月下旬,广陵区曲江街道、文峰街道、东关街道、汶河街道、沙头镇分别与所辖的社区(村)就《基层群众自治组织协助政府工作事项》进行了集中签约,各乡镇、街道主要负责人、民政科长以及试点社区(村)主任参加了签约仪式,该区41个社区居委会、20个村委会与所在乡镇、街道办事处签约工作顺利结束;8月27日,邗江区召开条线职能部门工作任务进村(社区)实行准入制度暨“政社互动”工作动员会议。9月,方巷镇率先与各村(社区)签订相关协议,确定委托管理具体项目;7月,仪征市召开推进“政社互动”工作会议,部署全市“政社互动”工作。9月,该市在三分之一的村和社区推进“政社互动”工作;9月,高邮市在高邮街道办事处、马棚街道办事处、送桥、临泽、卸甲、三垛镇6个镇(街道)先行试点,全面提升社区依法履职能力;9月16日,宝应县召开“政社互动”试点工作动员会, 部署“政社互动”试点工作,在安宜、范水、望直港、山阳、泾河五个镇先行试点。
泰州市以社区准入为切入点,着力推进“政社互动”。2014年8月7日,海陵区召开社区(村)工作准入会议,下发《关于建立社区(村)工作准入制度的实施办法(试行)》等重要文件。文件要求:通过建立社区(村)工作准入制,进一步理顺政府职能部门与社区(村)的关系,推动社区(村)回归自治本位;进一步明确社区(村)工作职责,减轻社区(村)工作负担,使社区(村)工作人员有更多的时间和精力,为居(村)民提供更多的优质服务;进一步推动政府职能转变,逐步建立和完善政府购买服务机制;9月18 日,泰兴市公布了《基层群众自治组织协助政府工作事项》和《基层群众自治组织依法履行职责事项》两份清单,梳理出基层群众自治组织协助政府工作事项21类46项,依法履职事项31项,进一步厘清“行政权利”和自治组织“自治权利”的责任边界,其中,在《基层群众自治组织协助政府工作事项》中明确规定,凡政府部门(单位)委托村(居)民委员会办理或协助办理的工作,必须经市社区建设和管理指导委员会审批同意后,按照“权随责走、费随事转”的原则,根据社区工作事项准入办法,在签订相关协议后,方能进入社区。
南通港闸区在2013年下半年率先推行“政社互动”工作,到2014年4月11日,港闸区64个村(居)委会分别与所在街道办事处签订了《基层群众自治组织协助政府管理协议书》,按项目性质和工作量大小实行政府财政购买服务,并通过第三方评估兑现经费。截至9月,港闸区已登记社会组织达426家,备案624家,万人社会组织拥有量达55个,为“政社互动”的深入发展提供了保障。7月初,海门市出台“政社互动”推行工作实施方案,明确“五项”重点工作,在征询各职能部门意见并经法制部门审核后,市民政局制定了包含28条“协助事项”与10条“依法履职事项”的两份清单,为真正明确政社权限边界提供了文本性参考。7月底,该市海门高新区、三厂工业园区分别与下辖的共49个村(居)委会进行了“基层群众自治组织协助政府管理协议书”的签约。8月20日,启东市政府正式印发《启东市推行“政社互动”指导意见》《启东市推行“政社互动”操作办法》,加快建设政府调控同社会协调互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理同社会调节力量互动的新型社会管理机制。
(3) 苏北地区
淮安市采取了一系列措施大力推进“政社互动”,2014年年初,市政府办公室出台了《关于在全市推行“政社互动”促进社会治理创新的实施意见》(淮政办发〔2014〕47号),文件明确了推行“政社互动”的指导思想、基本原则、主要任务、保障措施等。文件要求根据淮安实际情况,因地制宜推进“政社互动”,将推行“政社互动”与转变基层政府职能、推进社区减负增效、激发社会活力结合起来。5月上旬,市民政局召开了全市“政社互动”工作推进会,明确清河区和其他县区20个乡镇作为开展“政社互动”试点单位,同时明确推进工作的时间节点,要求6月底前完成两份清单编制,8月底前完成基层政府与群众自治组织签订履职协议书。
2014年3月31日,宿迁市宿豫区印发《关于印发宿豫区推行政社联建工作实施方案的通知》,明确指出探索契约化管理,增强社区自治功能,构建社区、社会组织和社会工作专业人才“三社联动”机制,努力实现基层政府职能转变。《通知》明确了推行“政社联建”六项重点任务,即依法明晰权责边界,全面推行契约化管理,创新履约评估办法,健全“三社联动”机制,积极转变政府职能,扩大公众有序参与。该区从4月份开始,分动员部署、签订协议、履行协议、工作评估四个步骤,全面推行“政社联建”,并及时根据评估结果兑现经费、实施奖惩、违约追究,为2015年签约做好准备。该区还要求在积极稳妥推行“政社联建”工作的同时,建立“三社联动”机制的政策扶持力度,完善经费保障机制,逐步形成政府财政补贴、福彩公益基金支持和社会资金资助的多元化投入格局。
2014年9月30日,盐城市委组织部、市委农办、市民政局等10个部门联合下发了《关于认真开展减轻村(社区)负担专项治理行动的通知》,市委群众路线教育实践活动领导小组制定出台了《关于提升服务群众效能,切实减轻村(社区)负担的六项规定》,深入推进“政社互动”。上述两个文件要求明确
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