管理机制和运作模式，而针对非执法领域的风险管理机制尚未建立，海关执法、非执法风险管理呈现“单脚跳”的局面。二是内控机制缺失。国家审计署发布的《政府部门内部控制研究》认为，“公共部门内部控制比企业更加薄弱。”海关非执法领域中也存在不少内控薄弱环节，如经费支出、资产和人力资源配置缺乏定额标准，政府采购限额（工程200万元、货物120万元以下）以下无相应制度，信息化系统缺乏有效的安全审计制度等等。三是信息公开不充分。政务信息已经逐步公开，但非执法领域的信息对内公开方面却不尽如人意.仍然处于“保密多、公开少”的状态，难以发挥民主参与、民主监督的作用。
（四）监督检查不到位
非执法领域职能部门讲服务、抓保障比较主动，也比较到位，但在监督检查方面或多或少存在着“不敢管、不想管、管不了”的顾虑，实际工作中没有把干部监督、财务监督和后勤监督检查摆在应有的位置，缺乏具体有力的措施。目前多数非执法领域信息化系统的主要功能是记录、核算和统计，缺乏职能监控和预警功能，职能管理部门难以在大量信息中及时发现、纠正问题。督审、监察部门对非执法领域开展专项监督检查较少，重点也不突出。
（五）绩效评估和问责乏力
海关非执法领域相关部门缺乏绩效评估制度和标准，事实上有些非业务工作也难以衡量和量化，不利于绩效考核和责任落实。此外，非执法领域问责中，监察部门往往碍于内部面子或人情关系，或者认为只要未造成重大损失，问责时就网开一面、低调处理。如2007~2008年海关总署下发的审计决定中要求进行责任分析的问题有95个，但14个直属海关仅对15个问题进行了责任分析，追究责任20人次，处理率不到16％。问责不落实以及一些其他原因，造成非执法领域许多制度执行不力，形同虚设。2010年海关总署对非执法领域内控排查表明， 70％，的风险点是制度已经明确，但关员未严格履行相关管理操作规范、未落实各项内控要求产生的。
三、非执法领域风险防控措施建议
非执法风险是客观存在、不容忽视的，也是可知、可防、可控的。因此，海关应当高度重视，积极防范和有效化解海关非执法风险。
（一）转变观念，树立执法风险和非执法风险共同防范的理念
按照“风险组合观”理论，只有将海关作为一个整体来考虑风险管理，才能避免顾此失彼，因此，对执法与非执法风险应共同谋划、同步防范。在当前形势下，尤其不能对非执法领域的风险麻痹，必须“眼睛向内”，增强风险防范意识，将非执法风险纳入海关风险管理体系。在教育培训方面，要强化人事、财务、关保、技术和后勤人员的风险意识，增强防范风险的自觉性；在管理体制上，建立健全涵盖执法和非执法风险的风险管理整体框架和运作模式；在领导组织上，将非执法领域部门纳入风险管理委员会，实行统一领导、统筹谋划；在运作机制上，建立起对非执法风险进行识别、处置、反馈和绩效评估的闭合回路。
（二）落实要求，积极开展非执法领域内控机制建设
最近，海关总署下发了《海关总署关于加强和完善内控机制的指导意见》（署督发[2010]413号），明确了非执法领域内控机制建设的主要内容、基本原则、主要方式和实施步骤等。在贯彻落实该指导意见时，需要制定切实可行的具体措施。一是“查”。按照财政部统一发布的《内部会计基本规范》等6项内控文件，对财务收支、关务保障、基本建设、政府采购、私货处理和后勤管理等方面，按照业务流程逐一排查，查找内控缺失、衔接不畅、风险集中的薄弱环节和节点。二是“析”。对人事、财务、关保、技术等方面存在的问题和违规违纪案件，建立内控情况剖析制度，深入分析问题根源，并认真开展责任分析和追究。三是“纠”。对国家审计、内部监督和排查发现的非执法领域问题，要彻底整改，不留隐患。同时，加大通报力度，扩大影响面，达到“整改一个，教育一片”的效果。四是“建”。要完善内控制度措施，凡内控缺失造成管理失控的，要建立相应制度；凡原有内控规定已过时或与现行政策法规不符的，要重新修订。
（三）加快改革，完善非执法领域管理体制和工作制度
民主化、公开化和规范化，是海关内部管理改革的方向。一是民主管理。充分借鉴地方民主建设经验，逐步建立起海关民主决策制度、海关民主听证会制度等。按照公共财政改革要求，可考虑推行“参与式预算”，提高基层和广大干部职工参与度，推动落实民主理财。扩大干部工作民主，进一步完善民主推荐、民主测评、考察预告、任前公示等制度，探索开展竞争性选拔、差额选拔等。二是“阳光”管理。信息公开是最好的“防腐剂”。海关除了做好对外公开外，还要做好对内公开，逐步规范党务、关务、财务公开的内容、程序、形式和时间等，切实保障广大干部职工的知情权。三是规范管理。要以防范和化解非执法风险为目的，按照依法行政、依法理财的原则，扎实推进非执法领域管理工作的规范化、制度化和标准化。抓紧对现有制度的清理、补充和完善，建立非执法领域统一、严密和规范的制度体系。以岗位为单元，建立非执法领域岗位操作标准，明确各个岗位工作职责、程序、标准、依据、批注和风险点等内容，规范非执法活动。
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