第一章
绪论
学校的公共性是学校的重要属性之一。高等学校从它诞生之日逐步从象牙之塔走向社会中心，回归公共生活，成为公共利益的代表。正如谢维和教授所言，“大学的公共性既是一个久远的话题，也是一个现代的热点。大学的公共性之所以具有这种丰富的历史内涵和深远的现代价值，究其根本，就在于它本身就是大学的灵魂，已经内化在大学的各个方面。我们甚至可以说，没有它也就没有真正的大学”谢维和.2008128.转型期大学的公共性面临新挑战.中国教育报，6 。如何进一步坚持和发展公共性，已经成为高等学校办学方向的根本问题。
第一节高等学校的公共性与国家能力建设的意义
一、高等学校公共性面临的挑战
从20世纪70年代末80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动，尽管各国改革的性质、规模和途径不同，但都具有一个已发展起来的共同议程，这就是“新公共管理”(new public management)或“管理主义”范式（张成福和党秀云，2001），它成为近年来西方规模空前的公共管理改革的主体指导思想之一。
新公共管理理论是以质疑官僚行政有效性为前设，以追求“3E”即economy（经济）、efficiency（效率）、effectiveness（效能）为目标。其改革存在两种密切联系的趋势（陈振明，2003）：一是公共部门向市场化发展，即将公共活动转入私人部门的趋势，它通过各种民营化包括合同外包的形式发生；二是不断地脱离官僚体制（不再把官僚体制作为公共部门组织原则）的趋势。
新公共管理运动在教育领域表现为教育的市场化改革：在政府分权的同时，对原本由国家提供的包括高等教育在内的公共服务进行市场化改造，在政府放松管制时，将市场逻辑引入高等教育，让竞争与价格机制引导高等学校响应市场的需求，以增强自由选择性和提升办学效率。高等教育的市场化“既可以指商业机构直接介入教育市场，以商业运作模式经营学校；也可以指教育领域对市场机制的引入和应用。它强调选择、多元、竞争、需求主导型经费筹措(demanddriven funding)及自决(selfdetermination)等基本的市场原则在教育领域的运用”（Woods et al.，1998）。
在英国，随着保守党在1979年的大选获胜，一系列的教育改革法案被保守党政府发布，包括1980年的教育法案、1988年的教育法案、1992年的教育法案和1993年的教育法案。这些法案，尤其是1988年的教育法案被广泛地认为是根本地改变了英格兰和威尔士自第二次世界大战以来建立的教育制度，其中一个重要的思想是把教育引入市场。
Beare H.和 Telford H.(1994)描述了美国教育改革的三次浪潮，特别是第三次浪潮显示了“市场化”的新特点：通过下放学校的管理权来增强学校的自主性，竞争被引入学校、顾客选择的概念也被引入课程设计。
欧洲、澳大利亚和新西兰也出现了相似的改革。这些教育改革的趋势是教育管理的去中心化(decentralisation)，教育的市场化(marketisation of education)，教育的私有化(privatisation of education)，课程、考试改革(curriculum and testing changes)（秦行音，2003）。教育管理的去中心化指中央政府将对教育的控制权力部分地下放到地方和学校；教育的市场化指将市场因素、竞争和对顾客的快速反应引入学校管理；教育的私有化指鼓励私立学校的发展；课程与考试更具选择性、弹性化。
日本的市场化改革表现为近年来国立大学的法人化运动。2002年3月26日文部省《关于新“国立大学法人”形象》的报告提出国立大学法人化改革，并从2004年4月开始全面实施国立大学法人化。日本的国立大学法人制度具有如下一些特点（张晓鹏，2003）：一是确保国立大学自律性运营；二是引进民间的经营方式；三是在大学管理层引进校外专业人才；四是教职员的身份向非公务员型过渡；五是采用第三者评价。日本国立大学的“独立行政法人”是一种介乎政府与民间的特殊机构，法人化的根本目的就是改变国立大学的性质，把它变为非国立机构，为国立大学的私有化做准备。这是一项彻头彻尾的高等教育自由化措施，是把国立大学推向市场的重要步骤（高益民，2000）。
我国高等学校改革也经历了相似的过程：20世纪80年代对高等学校管制的模式进行改革，赋予高等学校办学自主权；90年代中下期进行了规模扩张，引入市场机制，让竞争引导高等学校的发展，以求增强效率、效能和效益。虽然中国教育行政部门具体推行的改革政策、采取的变革措施，以及对课程教学所产生的实际影响可能与上述西方发达国家的情形不尽相同。但有关研究表明，它们仍然与之存在着“范式上的一致性”（Ball，1999）。公立大学开始具有更多私营化的特征，如开办公司、收取学费、开发适应市场需求的新兴课程等，而民办高等学校更是通过运用市场原则，采取成本回收等策略获得较大发展（Chan and Mok，2001）。中国高等教育虽然还没有达到“私有化”的程度，但的确已经步出了传统的“国家包办”模式。从这个角度来看，它似乎可被视为全球化的一个结果（卢乃桂和操太圣，2003），或者说，中国高等教育正经历着类似于其他国家所发生的市场化进程。
市场化改革一定程度上改变了自20世纪50年代以来政府对高等学校的控制局面，密切了高等学校与社会的联系，提高了高等学校自主发展的能力。但是，市场化改革也出现了诸多负面影响，其中社会反映强烈的有以下几项：
（一）教育公平问题
教育公平问题主要由学费上涨引起。自1997年在全国范围内实现普通高等学校“并轨”，学生统一缴纳学费，且学费在不断高涨，超过了居民的承受能力。高等学校收费增长过快已经引起了社会的广泛关注，与住房、医疗成为中国三大社会问题。1996～2000年，中国高等教育学费的年均增长率保持在25%左右（扣除物价因素），1998～1999年的学费增长率高达44%，而同期居民收入水平的增长速度则远低于这一水平，这导致根据可比价格计算的学费占居民人均收入的比例也大幅度提高。2002年，学费占农村居民人均纯收入水平的比例由1996年的68.6%飙升到177.6%，学费占城市居民人均可支配收入的比例则由1996年的37.0%上升到77.3%。李文利.中国高等教育经费来源多元化分析.北大教育经济研究(电子季刊)，2004(3)：2.据统计，我国高等学校年学杂费收费标准在3000~6000元，加上生活费等费用，每生每年学费和各种费用合计大致在万元左右，完成本科阶段的教育估计需要花费4万元以上（李兵和陈上仁，2002）。
据中华全国学生联合会（简称全国学联）调查，在我国1000多所高等学校的300多万在校生中，经济困难的学生所占比例为30%~40％，即高达90万～120万的高等学校在校生处于相对或绝对贫困状态。《中国青年报》社会调查中心对9465名大学生及读者的调查显示，有一半以上的大学生（51.1％）自我感觉现在经济上“有些困难”，其中有8.1％的人感觉“非常困难”；认为自己在经济上“完全没有困难”的人仅占6.1％。对于学校收取的培养费金额，71.0％的被调查者认为不超过2000元比较合适，其中44.7％的被调查者认为在1500元以下合适，还有6.0％的被调查者认可“合适”的培养费在500元以下。全体被调查者认为比较合适的培养费平均值是2160元。马明洁.1997719.念个大学得多少钱.中国青年报，8 高收费政策显然过高地估计了老百姓的教育经费支付能力。
高等学校过高的教育收费，引起了公众不满。2006年中国教育蓝皮书《二〇〇六年：中国教育的转型与发展》的主编单位21世纪教育研究院于2006年11月就中国教育满意度联合举办了网络问卷调查，7600多名网友提交了调查问卷。蓝皮书指出，中国高等学校收费状况仍令人不满，80%的公众不认可现有的高等学校学费标准，满意度较2005年略有下降。公众认为高等学校学费标准太高有两方面原因：一是贫困家庭无法承受学费和生活费用的巨大经济负担；二是高等教育的高学费与就业状况所体现的低质量形成对比，增加了公众的不满。此外，高等学校教育成本不清，审计信息封闭，学费的支出用途不明等情况的存在也影响了公众的满意倾向。而对于政府治理教育乱收费的成效，有近70%的受调查者表示“不满意”和“很不满意”。有50%以上的公众认为小学升初中、初中升高中、高考和上大学的入学机会不平等，城乡差距、招生舞弊、分数倾斜及择校等问题依然存在，且学历教育层次越高，入学机会的不平等情况越突出。李静.2007.教育蓝皮书：八成公众不认可现有的高校学费标准。
（二）教育腐败问题
市场化改革中高等学校面向市场的办学权扩大，但是法制建设滞后，权利与义务失衡，这在客观上为某些教育主管人员和高等学校管理人员提供了以权谋私的机会，产生了教育腐败。
教育腐败形形色色，杨东平教授把教育腐败分为以下七类（杨东平，2003）：①考试舞弊。包括统一高考、成人高考、各类专业资格考试、托福考试，以及学校课程考试的舞弊，方式包括监考教师串通放任、使用通信工具、雇佣“枪手”等，其中尤以高考舞弊影响最大。某些高等学校举办“预科”，招收高考落榜生就读，一年后通过校内测试即转为正式本科生，其实是一种变相的高考舞弊。②权学交易和钱学交易。高等学校中的“后门生”“关系生”“条子生”“缴费生”，凭借社会关系、权力和金钱，逾越规则获得紧缺的教育资源。高等学校生产各种逾越国家规定、无需严格考试和学习的“注水文凭”——所谓“假的真文凭”，如以官员为对象的博士、硕士学位班。少数教育机构滥发文凭，社会上买卖假文凭成风。③学校乱收费。各级学校巧立名目乱收费已成社会公害。④学术腐败。教师、学生在科学研究中抄袭、剽窃他人成果和弄虚作假。当前被揭露的学术腐败事件大多发生在大学。⑤学校在事关学校利益、声誉的各种评审、申请，如高等学校学位点、博士生导师资格、院士资格评审、科研项目申请中弄虚作假、暗中操作的违纪行为。⑥学校中少数领导干部和职工贪污、受贿的经济犯罪行为。⑦办学过程中的不规范、不公正行为，如招生、考试中的“猫腻”和“潜规则”等。这七类教育腐败无一不损害到教育公平。
教育腐败在高等学校市场化改革以来是相当严重的，且有不断上涨之势。1998年以来，浙江省检察机关查处的教育系统的贪污贿赂大案要案达89件；1999~2000年，浙江省审结的学校负责人经济犯罪案件47件49人，比前两年增加了2倍多。物价部门在对1727所院校进行检查中发现违规违纪案件882件。鲍洪俊等.20011126.杜绝教育腐败的良方.光明日报，4 1990年之后的10年，北京市海淀区内32所院校中，被检察机关提起公诉的贪污贿赂案件共有24件26人。而2001年一年，陕西省查办的高等学校腐败案件就有36起61人，其中处级干部22人。1999年初至2002年3月，南京共查办教育系统职务犯罪案39件，其中高等学校21件，涉案金额100万元。南京市高等学校职务犯罪案件1999年仅1件，2000年升至4件，2001年为8件，2002年第一季度就查办了8件。在上述南京市教育系统职务犯罪案件中14件是处级以上官员的犯罪要案，多为官员集体腐败；21件案件中有13人为共同作案。发案部位集中在基建、财务、物资采购、成人教育等部门。金文文.2002.犯罪呈现五个显著特点 南京高校腐败情况首次批露.
教育腐败产生了极其恶劣的影响，严重地败坏了高等学校的社会声誉。2001年沈阳市市民参与投票的全市行风评议活动大爆冷门，在被评议的30个重点部门中，教育系统的群众满意度排名倒数第一，舆论认为教育腐败已经超过司法腐败而最为市民关注。张非非.2002.沈阳
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