清季新政期间，财政制度前后变化至巨。本书重点探讨清季财政改制中“变”与“不变”的复杂面相，揭示“财”与“政”在制度变动过程中彼此牵制的动态情景，藉此管窥政治、财政和知识观念在清季大变动中交互影响的实态。这项研究展示了西学东渐背景下近代中国旧制消匿、新制萌生的一般模式，其“不新不旧、童牛角马”之形态实为当日制度变革的过渡性样态，为今日制度史研究提供了一个鲜活的绝佳案例。《近代中国的知识与制度转型丛书·“财”与“政”：清季财政改制研究》宗奉“人与制度”的分析模式将对相关学术研究具有启发意义。
第五章西式税制与国地两税划分
税收是历代王朝财政的主脉，税制状态反映出封建王朝的理财能力和观念取向。晚清就地筹款政策影响下的税政制度，其主要弊端有三：其一，中央与地方共一财源，各省内结、外销之款均来自省内各类税捐，无所谓国家税、地方税之分；其二，各省税制因就地筹款政策的推行而更趋紊乱，税种、税率、征税方法、税款使用、征收机构等，因时因地，各有区别；其三，中央集权与地方分权的政治矛盾明显体现在税款使用、征税权限和税率确定上，因税政界限不清、权限不明，导致督抚与部臣的纠葛愈益明显。
庚子以后，理财新知东播中土，朝野各界也频频考察域外财政，日本、欧美诸国的理财制度渐为国人所知，各种资讯提示着协调中央与地方的财政矛盾只有依靠厘定财权，尤其是推行国、地两税的划分，才可各就轨道，并可藉此确立预算制度，预防财政危机进一步加深。两税划分的具体实践是在1909年以后清理财政的过程中逐步展开的，此已为学界所注意。
揆诸疆臣奏章、清理财政局报告、财政监理官函牍以及报章言论等文献，可以看出时人划分两税的学理资源，几乎大部分取法于欧美、日本等国，西方分税制度的知识体系，尤为清季各级主政者、舆论参议者所熟知，权衡利弊，界定税源，几乎均以西式标准为取舍；两税划分的过程中，由于对西式税制学理认知角度差异以及固守本省利益的需要，中央与各省在划分标准、具体接引、税制分级等问题上，显然各有所宗；分税言论的歧异，隐隐显示出改革税制与固守本位的矛盾心态。
第一节新尺度与旧制度
晚清税政弊端由来已久，朝野各界均有批评，有侧重宏观者，有诟病细微者，角度、深度各有不同。光绪中叶之前，批评者多就事论事，很少从整个税制上加以反省。庚子以来，尤其是新政谕旨发布之后，随着东西各国税制新知大规模东播中土，朝野各界在把握外来税制精义的同时，反观国内税政现状，遂产生种种不满。与以往不同，这些批评意见重在揭露税制根本缺陷，而这些根本缺陷是基于西式税制的映衬而自然暴露的。西方税制和理财制度完备简洁、收支有序的“理想”境界，确实能反衬出国内税制的混乱无序。参照系统的转换，映像的面貌自然也会发生改变，由域外新知反观国内旧制，本土税制弊端的症结已非从前批评意见所能囊括，换言之，从前的批评均系枝枝节节，言少及义。伴随西学东渐的深入，国内各界对税种繁杂，税率紊乱，征税机构复杂等批评意见迭见刊布。
首先，税制是否简洁有序，这是中西对比过程中时人感触较多的问题。有关旧制弊端的“新发现”往往从体会西方“文明国”理想的税制架构开始。日俄战争后，有人即从税制简洁有序这一角度，对比中外税制的种种差别，颇感于东西诸国税制明晰，而本土租税则纷繁复杂，“文明各国租税，有所谓国税、地方税、附加税各等，中央政府所集者惟国税而已；至于地方税，则由地方官与参事会支收；若附加税，则为自治团体之事。吾国既无国税、地方税之名，所谓租税者，既为国用，又为地方用，如解京诸饷，即国用之类也；如报销诸费，即地方用之类也；至于附加税，则亦有相类者焉。”此外，尚有杂费、杂捐杂税、津贴、捐输、报效、加价等等，形成税外有税，租外加租，捐外有捐的庞杂税制，与东西各国税制明晰、简洁有序的状态形成巨大反差。正如时论所见，“近年举办新政，出款渐多，惟加增税目，徒为一时弥缝之计，税法繁扰，而国家仍无实惠”，“方今百度维新，税法尤急须改良，宜仿照各国最简法，专重普及者数款，以直取于民为本，不足则辅之以他。”注重主要税源，删减杂小税源成为改良税制的着眼点。清季负责清理财政的外省官员对此尤有感触。奉天清理财政局在对比中外税制之差别后认为，国内税制混乱，概无规矩可循，章制远不完整，各省办法更显分歧。该局以本省为例，运用西方财政“法理”，观照本土税政状态时，发现了诸多不合理的弊端：
我国税法向未厘定，征收制度率沿用习惯法。其关于国家正税者，已不免办法分歧，罅漏百出；而地方财政所收入尤为章制不完，显违法理。即以奉天而论，从前财政本极简单，嗣因政费增加，乃创办各种捐款以为补苴之计；近年因筹办各项新政，需款浩繁，国家财力不足以支办之，乃各量地方所出，谋地方所入，只以税源有限，筹款维艰，于是对物、对事分别酌量收捐，因地制宜，纤细毕具，……各种捐款，或属普通办法，或系单行章程，或为附加税，或为独立税，错杂纷纭，更仆难数……机关既不统一，用途复多混淆，且经征舞弊，搜括病民，与财政收入之原理背道而驰者尤属不少。
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