刘守英，湖北洪湖人。复旦大学经济系硕士，美国威斯康星大学农经系与土地研究中心访问学者。现任国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员。研究领域为制度变迁、土地制度、发展经济学、城市化、治理与制度变迁。享受国务院政府特殊津贴专家，中共中央政治局第31次集体学习讲课人，国务院发展研究中心城乡统筹基础领域研究负责人，国家可持续发展土地资源利用战略研究项目协调人，国务院发展研究中心与世界银行合作项目《中国2030》《中国新型城镇化战略》专题负责人。
　　曾主持过世界银行、国际粮农组织等国际组织资助的多项研究项目，国家农村改革试验区、中央财经领导小组、国家发改委、国土资源部等部委及多个省市委托的多项省部级重点研究课题。
　　代表性著作有《土地制度改革与转变发展方式》《中国土地政策改革》《土地资本化与农村工业化》《中国特色农业现代化道路研究》《稳定与完善农村基本经营制度研究》。翻译著作主要有《财产权利与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集》《制度、制度变迁与经济绩效》等。

　　中国的土地制度改革一直是一个热门话题，同时又是争议很大、难以达成共识的议题。中共十八届三中全会《决定》出台后，社会各界对其中关于土地制度改革的内容总体反应不错，但也有一些不同的声音，这很正常。从研究角度讲，对于这一问题有很多争论的声音，有这么大的分歧，是好事，更能激发我们进行更理性、全面的思考和更客观的分析。我最近一直在思考的一个问题是，对土地问题的求解，需要认真清理一下十一届三中全会以来的土改策略和路径，也就是要反思，中国土地制度的改革逻辑是什么？这套逻辑现在碰到了什么问题，是否还行得通？《直面中国土地问题》收录的文章是作者近三年来对中国土地问题的制度与政策分析、相关争议问题的理论思考以及地方创新的调查，以期为中国土地制度改革深化推进尽微薄之力。

　　三、法律缺陷和理论谬误
　　应当承认，地方纷纷出台文件，加快推进城市化，这恰恰说明，现有体制阻碍了农民进城落户。由于总体设计缺失，地方的探索难免出现偏差或问题。对已做出明确政策规定的地方，也不能简单怀疑其动机。事实上，在农民进城后的土地处置上，不仅有地方政府的行为失范，而相关理论的缺陷和法律规定的滞后更值得重视。
　　从法律的缺陷来看。目前已给出明确规定的地方，基本分为两类，一类是强调农民自愿放弃，就可以赋权；另一类则是强调必须交回土地，才能赋权。而这两种做法恰恰可以在《农村土地承包法》中找到所谓“依据”。
　　《农村土地承包法》第26条第2款规定，承包方全家进入小城镇落户的，可以保留其土地承包经营权。但该条第3款又规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回承包方。”
　　而有的地方政府规定“农民只要自愿放弃承包地即可享受城市待遇”，也与该法第18条规定相吻合，即“本集体经济组织成员，依法平等行使承包土地的权益，也可以自愿放弃土地承包权益”。
　　事实上，上述“农民迁入大城市就要交回承包地”的条款，正是《农村土地承包法》的立法缺陷，在立法过程中就一直存有不同意见。如果承认农地承包权是农民的财产权利，那么对农民落户大城市和进入小城镇后的土地处理做出差别性规定，不仅有违公平原则，也与加快城市化的方向背道而驰。
　　上述条款的实质是：农民有承包地，又到城市做工，就收回其土地。这从法理上、逻辑上都说不通。因为农民进城后的就业权、社保权，乃是基于《宪法》和《劳动法》的相关规定，与其拥有的土地财产权是不同的概念，不存在互换的问题。
　　更大的问题来自于理论的谬误。地方政府“土地换社保”做法，源于学术界关于土地具有社会保障功能的说法。20世纪80年代后期以来，关于承包地具有社会保障功能的说法就开始流行，并见诸一些领导的讲话和政策性文件。典型的说法是这样的：“集体所有家庭承包经营之下，农村土地有多种社会经济功能，土地是一种生产手段，农民通过生产各种农产品获取收益；土地是一种财产，增加财产收益；土地是一种社会保障，尤其是在失业、丧失劳动力、养老时具有保障作用。”
　　久而久之，上述表达逐渐被当作一种“常识”，没有人去深究。后来这也成为地方政府“以土地换社保”的所谓理论依据。其背后的逻辑在于：既然土地有社会保障的功能，在双方自愿的前提下，政府就可用市民身份和社保待遇来换农民的土地。
　　这其实是一种经不起推敲的说法，非常有必要正本清源。何谓“社会保障”？美国1999年版《社会工作词典》的定义为：“一个社会对那些遇到由法律界定的困难的公民，如年老、生病、年幼或失业的人提供的收入补助。”国际劳工局的定义是：“社会通过一系列的公共措施对其成员提供的保护，以防止他们由于疾病、妊娠、工伤、失业、残疾、老年及死亡而导致的收入中断或大大降低而遭受经济和社会困窘，对社会成员提供的医疗照顾以及对有儿童的家庭提供的补贴。”
　　中国社保学者、中国人民大学郑功成教授给出的定义是：“国家依法强制建立的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统；是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保健、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助保障等社会措施的总称。”
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上篇 制度形成与演变
第一章 中国土地制度的历史源流
一、中国土地制度的历史演变
二、中国现代土地管理制度的主要特点
三、历史的重要启示

第二章 中国农村土地制度的特征与问题
一、农地承包经营权制度的特征与问题
二、农村宅基地制度的特征与问题
三、农村集体建设用地制度的特征与问题

第三章 中国征地制度的历史演变、特征与问题
一、引言
二、中国征地制度的形成与主要特征
三、征地制度与经济发展
四、征地的经济社会后果

第四章 中国的土地出让收支与土地财政
一、土地出让收入增长的特点与原因
二、土地出让的成本、收益与支出
三、土地出让收支管理存在的主要问题
四、完善土地出让收入制度的政策建议

第五章 告别“以地谋发展”
一、卖地模式：东部受挫，中西部蔓延
二、卖地模式为何不可持续
三、应对之策

第六章 城市化模式与土地制度改革
一、双轨并行的城市化及其主要问题
二、第三条道路：来自于地方的试验
三、政策建议

第七章 中国土地制度改革的思路与推进路径
一、中国土地制度的特征与问题
二、中国现行土地制度与发展方式转变
三、改革的总体思路与主要内容
四、土地制度改革的突破口与优先顺序
……
中篇 政策热点的追问与思考
下篇  地方创新与实地调查