（二）用途管制制度
土地用途管制是指土地所有者和使用者必须严格按照国家确定的土地用途使用土地的制度。土地的利用必须按照规划确定的用途，这在西方国家是比较成功的一个制度。这和很多经济学家和民法学家的认识发生冲突。民法学家认为，物权有绝对的对抗性和排他性，想怎么用就怎么用。这是不正确的，因为土地权利等于私法权利加公法管制，光靠私法权利不够，还要加上公法管制。在这个问题上，西方做得比较好，规划制定需经过十分严格的民主讨论程序，土地规划一旦确定不能改变，也有一个比较好的规划裁决体系。美国佛罗里达州的一个农场主雇了几个工人种地，后来随着城市化进程，他觉得种地划不来，准备搞房地产，所以到了秋收之后，把几个工人按劳动法解雇了，理由是明年不打算种地，打算开发房地产了。这几个工人将农场主告到法院，法院审理认为这块地不能作为建设用地开发，只能作为农地使用，也不能解雇工人。后来当地政府就运用购买权，买下这块地的发展权，给了农场主一笔钱，让那些工人还回来种地。土地所有者也不能对自己所有的土地随意改变用途。瑞士是一个多山的国家，前些年要搞一个变电中心，选址选在农用地上，结果政府规划部门反对，因为是农地、自然保护区，按规划不能改变，讨论了十多年，到现在为止这个项目也没有开工建设。为什么呢？因为调整规划必须要按制定时的程序重新来一遍，结果根本通不过。而在中国，一切都要给重点工程让路，遇到规划不行就调规划，遇到没指标就给指标，甚至没有批准也可以先开工建设。西方国家是法治国家，所以用途管制必须依法进行，其法律基础就是私权的行使必须符合公共利益，这是困扰很多经济学家和法学家的一个问题。在现代社会，任何私人的权利行使都必须要和公法的管制结合起来，才是一个完整的权利。
中国引入用途管制制度是1998年的《土地管理法》。过去中国偏重所有权，认为土地公有制条件下的土地利用水平比私有制条件下要高，其实也不尽然。1998年《土地管理法》引入用途管制制度，把全国的土地分为三大类，即农用地、建设用地和未利用地，土地管理的主要目的是控制农用地转为建设用地。由于土地管理的核心就是要严格限制农用地转为建设用地，所以才有了规模限制，要控制农地转为建设用地的速度、规模、总量、时序，着力保护18亿亩耕地红线。这几年落实这项制度还是有了一定的进步，改变了“规划规划，墙上挂挂’’的局面，但与总体上和完整意义上的用途管制制度差别还很大。比如一个城市规划的确定，前任市长定的规划向东，新任市长可能定向西发展，结果又得调整规划。总体看，中国的发展有个过程，但方向应当坚持用途管制。
（四）土地权利
土地权利制度是研究中国土地制度的一个基本问题。土地权利是在人类对土地的利用过程中逐步形成、演化和发展的。原始社会不存在土地权利问题，人们需要土地权利是因为土地在利用过程中发生了很多交换关系、生产关系、保护关系，慢慢派生出很多权利。土地权利最集中体现在西方国家的物权法，最早的是罗马法。刚开始，土地权利只是通过土地的买卖关系形成了所有权转移。后来，由于土地所有者不愿放弃所有权，就发明了地上权（在一定时I司内利用他人土地的权利），购买一定期限内譬如99年、100年内的使用权，到期之后再归还给所有者，这是地上权。随着城市的发展，建筑越来越密集，就产生了地役权，即利用他人土地为自己提供便利的一种权利。再后来，土地有了融资的功能，特别是进入资本主义市场经济后，贷款、担保物权也随之出现。也就是说，传统物权的概念是在土地利用过程当中逐步形成的。随着现代社会的发展，土地权利像一棵树一样，枝繁叶茂，开始分衍得越来越细，特别是一批新权利形态的形成，比如城市之间、房子之间，不仅有地役权，还有采光权、日照权。比如旅游景点的门票，从法律形态讲是观光权或者攀登权，因为公园的所有权是地方政府。比如草原的放牧权，是一种准物权。
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