1．3．2农地转用制度体系分析(第3章，第4章)
　　制度改革的前提是对现有制度的深入认识，这是本书第3章和第4章要完成的任务。笔者从转用的产权基础、管制框架和完成渠道三个方面对这种行政垄断的农地转用制度进行了分析。
　　对于中国的农地转用制度，笔者首先将其定性为“行政垄断”。行政垄断首先服从和服务于我国追求经济快速增长、“发展才是硬道理”的战略目标，其功能是为我国改革开放以来出口导向、投资驱动的高速经济增长提供土地资源保障；其次，行政垄断也是利益垄断，它使得土地相关利益被输送给部分既得利益群体。
　　在转用通道方面，土地征收、储备和出让构成了农地向市地转用的“三部曲”，同时实现了从集体所有向国家所有的“变性”。如前所述，在通道出口——国有土地出让环节，国家在不同程度上引入了市场竞争机制，在通道人口——集体土地征收环节，国家则主要按照“生存权补偿”的原则采用行政手段获取农地。由此形成了高额的土地纯收益。在“一出一入”之间，政府(主要是地方政府)成为“双头行政垄断者”。
　　在转用基础方面，我国实行的是城乡二元、完全公有的土地所有制，即国家所有和集体所有。为了实现行政垄断的目标，集体土地产权设置被“动了手脚”。首先，通过各种法律、法规和政策严禁农民自主转用，无论其是否符合规划用途。这就确保了政府对农地转用的独占性。其次，集体土地真实所有者或产权人被“有意模糊”了。模糊的农地产权归属使得政府通过征地手段垄断农地转用时受到的抵制大大减弱。在笔者组织的针对失地农民的征地问卷调查中，认为农村土地属于国家所有、集体所有和农民个人所有的比例分别是33％、25％和39％，此外还有人回答属于乡镇所有或说不清楚。
　　在转用框架方面，我国对农地转用采取了用途管制和计划指标的双重管理。前者为农地转用划定条框，规定了“转用于什么”，后者则对农地“何时转用、如何转用”提出了要求。对于用途管制，笔者重点关注了管制性征收问题，这一做法本来主要用于限制那些明显具有负外部性的情形，如环境污染。但在中国，它却被广泛用于农地转用方面，对集体建设用地流转的限制是较为典型的管制性征收案例：虽然在用途上允许作为建设用地，但对其转让严格管制，从而使得该土地资产的大部分市场价值无法实现，从而构成了一种无形的征收。在转用指标管理方面，在既有的用途管制框架下，由于转用指标是在国务院或省级层面垂直分配的，这就导致了土地发展权在不同区域及农民之间的计划性配置。
　　在农地转用的制度体系中，土地征收是核心，是农地转用通道的“阀门”，是开启“农地转用增值之门”的钥匙。虽然用途管制和计划指标管理对地方政府转用农地构成了一定约束，但它远非抑制农地过度转用的“紧箍咒”，从农地到市地的“最惊险跳跃”还是发生在土地征收环节。为了深入研究土地征收制度，对比中外土地征收本质的差异，笔者在第4章专门对土地征收进行了介绍。笔者首先介绍了土地征收的理论基础与国际经验，然后对照分析了中国特色的土地征收制度。
　　在经济学理论层面，土地征收作为一种政府干预手段，其目的是解决市场失灵问题。在土地经济学中，这种市场失灵是由外部性和垄断问题引起的。对于那些符合公共利益但未必符合土地占有者私人利益的用地项目(可能是私人投资也可能是政府投资)，完全依靠市场机制来解决土地公益，会面临两大问题：一是土地所有者分散化所带来的高交易成本问题；二是居于垄断地位的土地所有者漫天要价所带来的高时间成本问题。在法学理论层面，政府为了公共利益而占有私人财产的权利是一种“保留权力”或“衍生权力”。
　　但是，土地征收在解决了市场失灵问题后可能会带来新的问题，即政府失灵：不受控制的公权会过度扩张，从而导致不必要或不公正的征地发生，因此需要建立约束政府行为的新机制。公益限制、补偿限制和程序限制，是监督和制约征地权扩张的三个支柱，其中前两个方面是实体性内容，最后一个方面可视为配套手段。笔者通过中外对比研究，形成了以下几个观点：
　　(1)关于公益限制。发达国家的趋势是公益概念日益模糊，但公益审查日益严格。从各国的实践来看，自1514年现代意义上的财产征收制度诞生500年来，土地征收要符合公共利益这一限制总体呈现弱化趋势。公共利益的范围日益扩大、概念越来越模糊——从公共拥有，到公共使用，再到社会福利、公共意志和公共目的；与此相对应，土地征收的范围也不断扩大——招商引资、土地再分配等都曾被纳入美国的征地范畴。但在公益概念模糊化的同时，公益的审查程序却日益严格和完善。在笔者考察的美、德等发达国家中，公益审查最终需要立法机构完成，并广泛听取各方意见。
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