上面已经说过，宣战和媾和的权力最初是掌握在 全体人民手 里。但当社会发展，城市设有防御工事，备有火药库 ，筹集了资金， 委派了将官以后，全体人民便不能再参加这种问题的 讨论了。这 种职权或是交给法院，或是交给指定负责这项职务的 另一批人，不 过这个职权最初当然是先交给法院。这个权力应该叫 做元老院的 权力。古罗马元老院管理公共收入、公共建筑物等。
但后来，古罗 马的法院和元老院成为性质完全不相同的机构。对于 雅典的最高 法院，我们也可以这样说。
我们现在来考察一下社会初期的两个时期，即狩 猎时期和游 牧时期。
在一个渔猎国里，只能有少数人生活在一起，因 为人多了就会 在短时期里把国内全部猎物猎尽，因而缺乏生活资料 。至多只能 有二三十家人家住在一起，这些人家就构成一个乡村 。他们的乡 村相距不远。当不同乡村的人发生争执时，便通过两 村居民大会 来裁决。因为每一个乡村都有它的领袖，所以整个国 家也有个领 袖。这个国家是各个乡村的联盟，而酋长们对各个乡 村所作的决 定有很大的影响，特别是在游牧者中间酋长有很大的 权力。在游 牧时代，世家比在其他时代更受到尊敬。权能原则起 着强大的作 用，而他们在维持法律与统治方面怀有最强烈的功利 心。
这两种国家在平时和战时的不同举动很值得我们 的注意。
猎人是英勇的，但他们的功绩总不是很大的。因 为只能有少 数猎人一齐出外狩猎，所以他们的数目很少超过二百 人。况且，他 们所携带的给养，一般只能维持十四天。所以，来自 猎人国的危险 不大。他们的殖民地很怕猎人，那是没有正当理由的 。诚然，他们 可以通过我们的入侵给殖民地造成某种麻烦，但他们 绝不是十分 可怕的。①另一方面，人数多得多的游牧者能够生活 在一起；在同 一乡村里，可能有一千家。阿拉伯人和鞑靼人始终以 游牧为生，他 们曾好多次造成了最可怕的祸害。鞑靼人的酋长是极 其可怕的， 在他战胜了另一个酋长时，总会发生最可怕、最剧烈 的变革。鞑靼 头目带着他们的全部牛羊出征，谁给他们战败，谁就 会失去人民和 财富。战胜的民族往往赶着牛羊群继续进行征服工作 ，要是它带 着大量的人进入了一个已开化的国家，那它就会成为 完全不可抵 抗的力量。穆罕默德就这样蹂躏了整个亚洲。② 野蛮民族和稍稍开化的民族之间存在着很大的区 别。在那 些土地没有划分而人都住在可以随身带走的活动棚舍 里的地 方，人们都不留恋土地，因为他们的全部财产系由活 的东西组 成，可以轻易地随身带走。正由于这样，野蛮民族总 想离开他们 的国家。例如，我们看到，瑞士古民族、条顿族和辛 布赖族都发 生过这种迁徙。在长时期内居住在中国万里长城以北 的匈奴 人，把居住在亚速海彼岸的东哥特人驱逐出去，后来 又逐出了西 哥特人，等等。
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