第二章人民调解制度延伸
机制的实践研究
——以北京市西城区人民调解员协会为实例
一、人民调解工作室西城区司法局与西城区人民法院经过认真调研后，于2007年在全市范围内率先在法院立案大厅联合设立了独立于诉讼外的诉前调解形式——西城区人民调解工作室，直接调解“打到法院门口”的纠纷，意在打造一条切实为当事人提供新型解决纠纷的途径。西城区人民调解工作室成立8年来[21]，在接访数量、涉及问题和处理方法上，均与基层人民调解委员会的工作状态有所不同，不仅接访量大、涉及范围广，更因为工作中需要“纠纷调解”与“诉讼指导”并举，使其更具有向“专业化调解”趋向发展的特点。
西城区人民调解工作室设在西城区人民法院的立案大厅中，由区司法局直接领导，由区人民调解员协会暨区人民调解委员会派驻人民调解员，由人民法院安排辅助工作人员，每周一至周五全天开展民间纠纷的接访与调解工作。
二、人民调解工作室接访案件的类型根据对西城区人民调解员协会近5年来接访的10632例民间纠纷情况
进行抽样调查，显示出当前民间纠纷有以下五大方面的问题需要注意。
（一）民间纠纷中，民事纠纷占98%
根据从10632例中抽调的600例统计数据显示：在接访的民间纠纷中，涉及民事纠纷的比例占98%，涉及行政纠纷的仅占2%；鲜有涉及刑事方面的来访，可忽略为零（见图2.1）。图2.1接访纠纷抽样的类别这说明，在当前民间纠纷当事人心目中，对“人民调解”工作所能涉及的纠纷，基本上均理解为“民事纠纷”范畴。这与人民调解的立法本意基本相吻合。
（二）民事纠纷的特点
1.十六大类纠纷
根据西城区人民调解员协会的月报统计：2009年至2013年，人民调解工作室共接访的各类民间纠纷10632例中，涉及民间纠纷十六大类（见表2.1）。
2009年
2010年
2011年
2012年
2013年
总计
房屋纠纷
461
587
706
591
505
2850
遗产继承
99
200
273
301
401
1274
婚姻纠纷
177
299
295
230
271
1272
相邻纠纷
101
229
345
160
124
959
劳务纠纷
108
217
202
86
95
708
债务纠纷
109
157
161
96
78
601
财产赔偿
69
111
136
94
102
512
合同纠纷
40
81
103
80
74
378
交通肇事
43
78
94
56
39
310
家务纠纷
59
82
35
48
64
288
行政纠纷
48
52
71
46
38
255
人身伤害
48
52
71
46
38
255
抚养纠纷
20
50
51
45
34
200
医患纠纷
27
34
43
19
13
136
赡养纠纷
23
33
20
16
18
110
其他纠纷
76
128
121
118
81
524表2.1人民调解工作室接访民间纠纷的类别类型年份
2.排名前5位的纠纷情况
根据西城区人民调解员协会的月报统计：接访的纠纷按十六大类排序，排在前5位的分别是房屋纠纷约占27%（2850例）、继承纠纷约占12%（1274例）、婚姻纠纷约占12%（1272例）、相邻纠纷约占9%（959例）、劳动劳务纠纷约占7%（708例）（见图2.2）。
图2.22009年至2013年接访民间纠纷情况分布图
（1）房屋纠纷。
根据西城区人民调解员协会的月报统计：2009年至2013年人民调解工作室接访涉房纠纷2850例，年均接访570例，是接访纠纷中占比例最高的纠纷，达到了27%，接近1/3（见图2.3）。图2.32009年至2013年接访2850件涉房屋纠纷情况
根据对其中2850例涉房纠纷抽样调查显示：涉房纠纷中，因“继承”引发的纠纷是首要原因，比例达到了46%；其次是占20%的“离婚”引发的房屋纠纷，二者之和占了2/3；而后依次为房屋拆迁纠纷（占13%）、房屋使用纠纷（占11%）、房屋租赁纠纷（占9%）、房屋买卖纠纷（占5%）、房屋权属纠纷（占5%）等（见图2.4）。图2.42850例涉房纠纷所涉及类型这说明家庭成员关系的变迁（死亡与离异）是引发当前涉房纠纷的主要原因，且经济条件多属不富足者，而房屋作为具有较高价值的固定资产，显然成为人们关注的焦点。
（2）继承纠纷。根据西城区人民调解员协会的月报统计：2009年至2013年人民调解工作室接访继承纠纷1274例，年均接访255例（见图2.5）。
通过对抽取的125例继承纠纷进行分析，因继承形式不同，纠纷的表现形式也是各异。但是纵观所有继承纠纷案件，“法定继承”纠纷没有任何悬念地高居首位，占73%；用“遗嘱”方式处理身后事的仅占21%（注：司法实践中，在有遗嘱的诉讼中，还有些遗嘱会因各种原因被判定无效，从而使遗嘱继承最终又转变成法定继承）。这反映出现代家庭中的老年人对身后事的处理方式上，尚留诸多遗憾。因为他们大多或没有勇气，或没有先见，或心存疑虑，或受制于各种家庭内外问题困扰，或因缺乏对相关法律规定的准确理解……甚至有不少老年人，人虽然在世，但已
无力左右自己的任何事物。
图2.5125例继承纠纷所涉及类型
（3）婚姻纠纷。
婚姻家庭纠纷也是在当前民事纠纷中始终高居不下、总体呈逐年走高趋势的纠纷。2009年至2013年5年间，西城区人民调解员协会共受理的10632件民事纠纷中涉及婚姻家庭的纠纷（包括继承、离婚、扶养、抚养、赡养、家务等纠纷）共计3144例，平均每年受理629例（见图2.6）。
图2.6西城区人民调解员协会2009年至2013年受理3144例婚姻家庭纠纷情况统计
根据抽样调查显示：在325例发生在家庭成员间的纠纷中，财产继承纠纷占39%。（注：因继承纠纷亦发生在家庭成员之间，故在此项统计中将其纳入了涉及婚姻家庭的一种纠纷形式），与离婚纠纷（占34%）均超过了1/3。其次依次为：房屋使用纠纷（占9%），房屋拆迁纠纷（占7%），房屋权属纠纷（占4%），抚养纠纷（占4%），赡养纠纷（占3%），其他家务纠纷（占2%）（见图2.7）。
图2.7325例婚姻家庭纠纷所涉及类型根据抽样调查显示：在108例离婚纠纷中，涉及产权房争议的纠纷超过了40%，外遇问题在离婚纠纷中超过了10%（见图2.8）。
图2.8108例离婚纠纷中涉及各类问题及所占比例
根据抽样调查显示：在108例离婚纠纷中，31—59岁的中、青年人离婚的纠纷比例合计为76%，60岁以上的老年人离婚比例达到了21%（见图2.9）。图2.9108例离婚纠纷当事人年龄段划分
（4）相邻纠纷。
抽样调查显示：在591例民事纠纷中，有53例相邻纠纷，是当前民事纠纷中排位第三的纠纷，占全部民事纠纷的近1/10。据对抽调的53例相邻纠纷调查显示：最为突出的问题是因违章建筑而产生的纠纷，占了全部相邻纠纷的70%以上。其次是公共场所纠纷（占12%）、楼上漏水纠纷（占8%）、邻居养鸽纠纷（占4%）、噪声纠纷（占2%）（见图2.10、图2.11）。图2.102009年至2013年接访959件相邻纠纷情况
图2.1153例相邻纠纷所涉及类型需要注意的是：相邻纠纷也属于调解难度相当大的纠纷，多数纠纷时间长、年代久、双方积怨较深，其中超过半数的纠纷最终都采取了诉讼方式。
（5）劳动与劳务纠纷。
据抽样调查显示：在591例民事纠纷中，如果从合同关系的角度划分，有146例合同纠纷，是当前仅次于婚姻家庭纠纷之后的第二大类纠纷，占全部纠纷的25%。
通过对其中146例合同纠纷的进一步分析显示：最需要引起重视的当属劳动与劳务合同纠纷，前者所占比例为31%，后者所占比例为5%，仅此二者之和，即占了全部合同纠纷的1/3强（见图2.12）。在这两类纠纷中，所涉争议均多是报酬纠纷，其次为工伤纠纷。
图2.12146例合同纠纷所涉及类型这说明企业在用人、用工方面仍存在较多的不规范且缺少信用的问题。
另外值得重视的是：有关劳动、劳务纠纷的调解难度较大。5年来协会对这两类纠纷实施的调解仅20余起，不足一半，成功率亦较低，多数只能引导当事人另行采取仲裁或诉讼方式解决。但是这类纠纷，最易引发矛盾激化，特别是欠付农民工资的问题，必须要引起各级政府、各级调解委员会的高度重视。
3.继承纠纷持续上升
根据西城区人民调解员协会的月报统计：5年中，各类纠纷的发生均有涨落，但以2009年较为凸显，致使各类纠纷在5年中多以“品”字形呈现（见图2.13）。
图2.132009~2013年人民调解工作室接访7404例民事纠纷类型
但其中唯有“遗产继承”纠纷呈逐年上升趋势（见图2.14）。
图2.142009年至2013年受理1274例继承纠纷情况
（三）来访人员构成呈三大群体特点对来访人员的构成进行分析，意在了解易发民间纠纷的群体所在，并据此为调整人民调解工作面对不同群体的工作策略与方向提供参考。当前来访人员中呈现三大群体特点：
1.以中年女性为众
根据对600例纠纷来访当事人的情况调查显示：当前民事纠纷群体中，女性来访者明显高于男性来访者（见图2.15）。
图2.15600例纠纷来访者性别比
数据同时显示：无论在哪个年龄段，女性均多于男性，尤其是40岁至60岁这一年龄段（即中年）的女性为最多（见图2.16）。
图2.16接待来访人员年龄与性别结构情况对比这说明，女性在社会生活中，无论是对内的家庭矛盾，还是对外的社会矛盾，对涉及自身权益的问题的敏感度与关注度明显高于男性，对“身边事”最为敏感。
但抽调同时显示：有不少女性，对“维护妇女权益”的问题有较大的认识误区，甚至错误地认为，因为自己是女性，所以凡是涉及自己权益的问题就都纳入了要“维护”自己作为“妇女”的权益的范畴。这在某种程度上加大了调解难度。
2.家庭内部成员间发生纠纷的比例过半数
600例纠纷抽样调查显示：发生纠纷的双方当事人间的关系上，属于家庭内部成员之间发生纠纷的数量与非家庭成员间的纠纷数量相比高出了
10个百分点，分别占55%（329例）和45%（271例）（见图2.17）。图2.17600例纠纷中当事人彼此关系这说明，现代家庭中，亲属间的亲情关系应当引起社会各界的警觉。亲情作为有血缘关系的人之间存在的特殊感情，本是维系家庭和睦相处的重要基础。但在实践中不难发现：在相当的因亲情缺失而导致的婚姻家庭纠纷中，存在于亲属间的“心理失衡”不能不说是一个重要原因。目前这类纠纷形势，正在挑战着我们的道德底线。
通过进一步统计分析，家庭成员间发生纠纷的，属兄弟姐妹之间的矛盾发生比例最高，达到了37%；而紧随其后的是夫妻矛盾，达到35%；第三是父母子女间的矛盾，占21%；其他亲属包括祖孙、公婆、叔侄、舅甥、姑嫂、妯娌等之间，纠纷所占比例达到了22%（见图2.18）。
图2.18329例婚姻家庭纠纷中涉及家庭成员关系如果说兄弟姐妹关系是传统家族关系重要的亲情纽带，夫妻关系则是
个体家庭中的亲情支柱，这两类亲属间的矛盾，无论是从“纵向”上看还是从“横向”向看，均直接冲击着我国传统家庭和睦与否的根基。3.来访人员中本区居民过八成
此外，人民调解工作室，不仅为西城区的居民群众提供了大量的法律咨询与调解工作，也为来自外区县、外省市的当事人提供了帮助。根据600例抽调统计，在10632例的接待来访与进行纠纷调解工作中，本区来访者、外区县来访者、外省市来访者的比例分别为79∶19∶2（见图2.19）。
图2.19接访人员区域分布情况这说明：（1）占80%的本区群众的来访，实现了人民调解室要切实为本区居民提供有效的法律咨询与服务、完善人民调解机制的目标。（2）西城区人民调解工作室，虽然冠名“西城区”，但是在调解员的心里，人民调解并无区域划分，因为缓和、化解民间纠纷是全社会的共同心愿。因此在实际工作中，调解员们并不将工作范围局限于为本区的居民
第二章人民调解制度延伸机制的实践研究
提供服务，面对许多慕名而来的外区县、外省市的当事人的来访，调解员们依然热情相待。
从图2.20中可以看到占将近20%的外区县及外省市的来访，证明人民调解工作室的影响已经波及西城区外，作为全市甚至全国的首家区级人民调解员协会，的确产生了良好的社会效应与影响。
案例
因为与一家房地产中介公司发生了不愉快，经人指点，外地来京的付先生抱着试试的心理第一次来到了西城区人民法院，知道这里有一个能够免费帮助解决纠纷的人民调解工作室。要说事情并不复杂。付先生通过一家较有名气的房屋中介公司承租了一间楼房，租期为一年，月租金为2100元，押一付三；合同中约定允许作为乙方的付先生可以因故提前退租，只需提前一个月通知中介公司即可解除租赁。四个月后付先生恰有变故，需要退租，中介公司却称押金与多付的租金要等到房子再租出去后才能退，空闲期间的费用仍要付先生承担。付先生在京人生地不熟，面对蛮横的中介公司，他束手无策，迫切希望有人能予相助，但他不想打官司，因为不会打，也请不起律师。
对于这家房屋中介公司，不仅因其规模较大，还因多有纠纷常见诸媒体，因此调解员对其并不陌生。看着满脸愁容的付先生，调解员既没有因为事小，更没有因为付先生非本地居民而拒绝调解，依然热情接待了他，而且马上与中介公司的负责人取得了电话联系。对方在电话中仍然辩解，称因为还没找到新的房客，所以只能让付先生承担提前退租造成房屋空闲期间的损失。对于这种无理的辩解，调解员据理力争：既然合同中允许付先生提前退租，那么，你们找不到新的房客，是你们自己的事情，与付先生无关；要付先生支付空闲期的费用，既无合同约定，更无法律依据，希望你们最好是协商解决，否则打起官司只能对你们的
声誉造成影响。调解员的这番话，让对方哑口无言，只得同意调解解决。在调解员的交涉与监督下，中介公司如数退还付先生的所余款项。付先生对调解员的工作效率与工作水平给予了高度评价：北京的人民调解员，水平就是不一般啊！据统计，5年来，在西城区人民调解工作室接访人员中，来自外区县的当事人所占比例达到了17%，来自外省市的当事人所占比例达到了3%，其影响力可见一斑。
……
