郑永年（1962—），浙江省余姚人。中国政治、社会问题与国际关系专家，现任新加坡国立大学东亚研究所所长，中国华南理工大学公共政策研究院学术委员会主席，《国际中国研究杂志》（国际社会科学核心期刊）和《东亚政策》主编，罗特里奇出版社《中国政策丛书》主编和世界科技书局《当代中国研究丛书》共同主编。历任北京大学政治与行政管理系助教、讲师，新加坡国立大学东亚研究所研究员、资深研究员，英国诺丁汉大学中国政策研究所教授和研究主任。先后获得美国社会科学研究会/麦克阿瑟基金会和美国麦克阿瑟基金会（2003-2005）研究基金的资助。其主要从事中国内部转型及其外部关系研究，主要研究兴趣和领域包括民族主义与国际关系；东亚地区安全；中国外交政策；全球化、国家制度和社会转型；技术变革与政治转型；社会运动与民主化；中国政治与中央地方关系。

　　《中国的“行为联邦制”：中央·地方关系的变革与动力》是从行为方式的视角对中国的中央—地方关系进行概念化的首次尝试。尽管中国并没有一种联邦形式的政府体制，但作者认为，随着改革开放的深化，中国的中央—地方关系日益遵循联邦制的原则在运作。联邦制作为中国的一种运行机制被置于研究之中。作者将中国现存的政治体制定义为“行为联邦制”，并在书中对它的起源和动力做出详细的分析。这一体制主要由两个相互关联的因素驱动——政府间的放权化和全球化。当1980年代实施的经济放权导致“行为联邦制”的形成时，90年代兴起的全球化加速了这一过程并越来越施加影响，使之表现出制度化的趋势。

　　郑永年研究中国问题是一种实证研究，他关心的是事实，而不是结果。对于好的，他会表扬，对于不好的，他的批评也很给力。
　　——新加坡国立大学法学院副教授 王江雨
　　
　　很早就看郑先生的文章，特别是在一些国际性的论坛上，经常看到郑先生的一些关于中国问题的专栏文章。写得非常的持平、公允、中正。
　　——凤凰卫视著名主持人 王鲁湘
　　
　　郑永年教授属于客观持中的政治学者，长期研究政党问题，我与他有过长谈，感觉他内心希望能用循循善诱的方式推动国内的当权者推动政改。
　　——独立政经评论员金心异
　　
　　看过中国跌宕和徘徊，经过苦苦思索和试验，郑永年找到了自己理解中国的方式：接受今天的中国，把现存制度当作一种现象来了解和解释。
　　——《南风窗》2011年7月第14期

　　中央—地方关系的历史视角
　　如果我们回顾一下历史，不难发现，在中国的政治环境中，无论是改革的发动还是改革的可持续，地方的动力都非常重要。从中央—地方关系中寻找改革的动力，早已经成为中国改革的定律。改革开放以来，中国社会经济的快速发展更是高度依赖于地方层面的制度创新。
　　在毛泽东时代，中国尽管被西方称为“极权主义体制”，但国家的权力结构实际上还是分散的。无论是国家建设还是体制改革，都从中央—地方关系找到突破口。“大跃进”和“文化大革命”时期，毛泽东发动了两次大规模的放权运动。中央集权体制的最主要特点，就是在运作过程中权力会不断往上集中，而一旦高度集中，地方和社会的发展动力就会被扼杀。当毛泽东认为中央官僚体制成为了改革和发展的阻力的时候，他势必发动放权运动。动员地方力量也是毛泽东这两次放权运动的政治策略。当时，不仅省委书记能够影响中央决策，就连县委书记也是毛泽东的关注对象。和地方联盟来克服中央官僚体制的阻力，是毛泽东所使用的有效方法。不管人们对放权运动作如何的评介，毛泽东之后的改革开放之所以成为可能，就是因为存在着巨大的地方改革和发展动力。
　　邓小平时代也是经历了两次大的放权运动。第一次是改革开放早期，确切地说是在20世纪80年代。经济改革是市场化导向，理想地说就是要把经济权力从政府放权到企业。这种理想的实现不能忽视地方的作用，放权于是成为当时的政府的改革策略。城市既得利益比较稳固，政府就先开始农村改革。而农村改革基本上是地方政府的事情。正是四川和安徽农村改革的成功为中国的农村改革找到了突破口。放权也是城市和工业改革的动力源泉。如果没有像“分灶吃饭”和“经济特区”等放权政策，很难想象城市改革的成功。
　　邓小平的第二次并且是更大规模的从中央到地方的放权发生在其南方讲话之后。20世纪80年代后期到90年代初，因为1989年中国的政治风波以及苏联东欧社会主义阵营的解体，中国的改革出现了极大的困难，80年代初以来的改革动力似乎消失了。而1989年政治风波的发生又表明政治改革所可能带来的风险。面对这个困局，邓小平又从地方找到了动力。南方讲话的政治目标就是为了在地方聚集改革力量，而南方讲话之后的大规模的放权又为地方政府提供了莫大的动力来进行改革和发展。当代中国真正大规模的发展和转型正是从南方讲话中之后才获得巨大动力的。
　　地方的改革创新与“行为联邦制”
　　经验告诉我们，中国的改革往往是首先从地方开始的，先在各个地方开始实践，然后通过适当的“顶层设计”，把地方经验提升成为国家政策，继而推广到全国。这些年来，地方各方面的改革试验也一直在进行，包括浙江的民营企业的发展；广东的外向型企业的转型和公民社会建设；重庆的国家动员模式；江苏的政治改革（公推直选），等等。
　　中国的地方领导人是最具有改革动力的。很多年来，地方政府官员一直是中国社会的主要批评对象，地方专制、腐败、黑社会化等不同程度地弥漫于各个地方政府。这些现象也是
　　被证实的。但是，也有很多地方干部想有所作为。目前中国存在的很多地方发展模式大都来自于地方官员。从发展的角度来看，地方政府是一线政府，政府官员和社会关联度大，在强大的压力面前，他们必须要有所创新来应付或者解决问题。作为一线干部，地方官员了解社会，也并不缺乏解决问题的思路和方法。再者，地方创新也符合地方官员的利益。在后强人政治时代，政府官员之间的政治竞争已经不可避免，而确立不同的地方发展模式，就是中国式政治竞争的一个重要部分。很多地方干部必然成为未来中国的领导人，他们也在思考如何改革的问题。一个地方改革成功了，就可以扩展到其他地方。这对他们自己的政治前途也非常有利。在和平年代，改革的成功是地方干部政绩最重要的根据。
　　那么，为什么地方创新是可能的呢？这就是本书所探讨的主要问题。地方创新之所以成为可能，主要是因为改革开放以来，中国在高度集权的基础上进行政府间的放权，从而产生了一种独特的具有“行为联邦制”特征的中央—地方关系，本书称之为“行为联邦制”（de facto federalism）。从宪法上看，中国不是一个联邦制国家，既没有各级政府间的法律意义上的放权，也没有如三权分立这样的政府不同部门间的分权。但在改革开放之后，为了促进经济增长，中央政府下放部分权力到地方，使中央—地方关系越来越具有“行为联邦制”的特征。
　　从理论上讲，在中国单一制的政治体系里，地方政府只是中央政府或者上级政府的派出机构。所有权力归于中央，地方权力是中央和上级政府赋予的，地方是执行机构，只具有操作层面的权力。但在实际操作中，中国地方政府所享有的权力，要比所有联邦制国家里的州和地方政府大得多。就地方政府的权力而言，“行为联邦制”介于地方自治制度和欧美国家的联邦制（constitutional federalism）之间，我们可以将其理解为有限的地方自治，一种（在单一制国家中形成的）相对制度化的放权模式。在这种模式下，中央是省的上级机关，但省具有一定的自主权。中央与省级政府之间可以进行或明或暗的讨价还价，中央给予各省常设的或特许的利益，以换取各省对中央的服从。当然，这也适用于省政府和市县政府之间的关系。
　　具体地说，一个国家能被称为“行为联邦制”，需要满足下列条件：第一，政府体系是分层级的，如中央、省、县、乡等级。每一级政府在一定范围内都有最终决定权。第二，各级政府间的放权已经制度化，使得中央政府很难单方面地将自己的意志强加于省，并改变各级政府间的权力分配。第三，省级政府在自己辖区内是经济社会事务的主要责任人，在某种程度上也是政治事务的主要责任人，具有相当的自主权。
　　中国的中央与省之间有大致明确的权力划分。外交、国防、人口控制等领域由中央掌管，省级政府基本没有发言权。地方的公安、道路建设、校舍建设等由地方政府负责，大多数经济事务也由地方来承担。许多政策由中央制定，地方执行。中央在制定政策时，经常会咨询地方政府的意见。
　　“行为联邦制”是政府间放权的产物。政府间经济权力和政治权力的下放作为这一制度的中心特征，促成了中国层出不穷的地方创新和高速的经济发展。同时，单一制的集权政治架构，又确保中央对地方拥有相当的控制权，能够推动由计划经济向市场经济的转型。
　　也就是说，中国的高速经济发展和实际上存在的联邦制结构是相关的。中国的改革尽管是市场经济导向的，但至今尚没有完备的私人财产权、商业法以及高度独立的司法系统，而这些制度对市场经济是至关重要的。那么，高速的经济增长是怎么来的呢？一个重要的原因就是“行为联邦制”，即政府间经济权力的下放。
　　经济和政治权力的下放
　　从20世纪70年代到90年代中期，邓小平领导下的改革不断推进地方放权。大量经济决策权力被下放给地方政府，各主要的经济职能部门如计委、工商、税务、银行等划归同级地方政府管理，不受上级职能部门控制。税收政策有利于地方政府规划，使各地政府拥有足够的财力去发展经济。
　　根据钱颖一等学者的说法，放权直接限制了中央政府对经济的控制，引入地方政府间的竞争，限制地方政府的行为并促使它们发展地方经济。放权排除了单个政府垄断经济的可能性。如果各地可以自主选择政策，它们就可以比较结果（看谁干得更好），包括那些没有率先改革的地方。在中国市场上竞争的主体，与其说是一个个企业，不如说是一个个地方政府。中国的市场经济，是由地区间的竞争推动的。
　　市场经济对政府有两方面的要求。第一，政府要足够强大，在市场中执行法律法规，保护经济秩序。第二，政府不能过分强大，不能强大到能在市场中任意掠夺财富。中国政府一定程度上就满足这两点要求。一方面，中央和地方政府都有足够能力贯彻法律法规。另一方面，“行为联邦制”对中央权威进行了必要限制，使中央政府不能任意侵占财富。在经济改革过程中，中央有意识地不让自己接受某些信息，以打消自己过度的干预行为。比如，中央政府允许地方保留预算外或非预算经费，不受中央监管，不向这些经费征税，以鼓励各地政府发展经济增加收入的积极性。
　　许多地方政府拥有的企业（如乡镇企业）比国有企业效益好。与国企不同的是，这些地方企业创造的收入很大程度上归地方政府，而地方政府又通过控制这些地方企业，增加了抵制中央的实力。为了搞好这些企业，各地方政府会在保护市场方面展开竞争，因为各种资本和资源会迅速流向那些更有利于市场成长的地区。因此，各地官员有动力去增进效率，约束对市场的不当干预，限制政府的攫取行为，减少税收和管治。
　　中国的“行为联邦制”具有很大的弹性，政治权力的下放给政策创新留下了空间。改革开始之后，中央政府把干部管辖权从下管两级调整为下管一级。例如，改革之前，中央直接任命省和地厅两级的官员；改革之后，中央只负责任命省一级官员，而赋予省级官员任免自己辖区内地厅级干部的人事权。这为各省独立自主地制定和实施经济发展战略创造了条件。
　　在制定政策时，高层领导人并不总是独断决策；相反，下级各部门和地区往往在上级领导的决策制定过程中有很大的发言权。各部门、各地区从自己的部门利益、地区利益出发，可以与上级或其他部门进行协商、谈判和讨价还价，以期影响政策。政策最后的敲定和出台，是领导人和各下属达成共识和妥协的结果。
　　……

中文版序
英文版序言
致谢
译者的话

第一章 中国的中央-地方关系：研究方法
结构的研究方法
过程的研究方法
文化的研究方法
寻求一种新范式

第二章 “行为联邦制”：中国中央-地方关系中的组织、过程和规范
中央-地方关系的“行为联邦制”和结构环境
“行为联邦制”：组织、过程和规范
强制、谈判和互惠：“行为联邦制”如何运作
小结

第三章 “行为联邦制”中的互惠性互动
历史的影子与未来的影子
过去的影子：毛泽东时代的中央-地方关系
互惠：改革年代的中央-省关系
小结

第四章 “行为联邦制”之下的自主发展：放权之后的江苏
调整发展战略
财政改革，改变投资模式和工业结构
为出口导向型发展战略而努力
政府企业家化和乡镇企业
小结

第五章 中央政府、地方政府和地方社会：政府间放权下的浙江
商业传统及其对现代浙江的影响
政府间放权下的政策调整
财政放权和投资模式的变化
出口导向型战略的发展
国家扶持与非国营部门的成长
温州模式：国有企业和民营企业
小结

第六章 强制和政策实施：政府间再集权下的广东
广东“地方主义”的形成
后毛泽东时代广东的“地方主义”
广东的“地方主义”：超出界限
对广东“地方主义”看法的改变
反对广东“地方主义”的运动
干部任命制度的局限性
在调整中央-地方关系上先行一步
小结

第七章 集体谈判与中央-地方互惠：“行为联邦制”中的省际联盟
省际联盟形成的制度根源

中国西南六省（区市）经济协调会
作为联盟的经协会：与中央的集体谈判
在中国对外贸易中构建省的活力
小结

第八章 中国“行为联邦制”的未来
省：不确定的期望
“行为联邦制”的动力
作为半独立单位的省政府
“行为联邦制”的制度化：一种政治解决方案？

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参考文献
索引