优化统一预算框架，统筹安排政府财力。将一般预算外收支的盈余和一般预算内收支的赤字合并，江苏省财政就基本可以实现统一预算的盈余，财政整体的可持续性明显增强。但是我国现行的预算制度将基金预算与一般预算加以区分，单独编制、内部平衡；预算外资金收支的来源去向也单独管理，收入专款专用。在实践中较难统筹管理，目前政府可统筹使用的非税收入仅是纳入公共预算管理的部分，并且还不包括其中的专项收入，实际能够统筹安排的非税收人数量很少。
实际上，从行为主体政府角度来分析，基金预算与预算外资金收支活动都是政府行为的一部分，可以考虑与一般预算资金结合起来统筹使用。目前仍有部分非税收入实行“收支挂钩”管理，比如民航基金专用于民航建设，这种管理方式在我国特定历史背景下有存在的合理性，确实在很大程度上促进了交通运输业基础设施建设的发展。但从资金的性质角度来看，可以考虑统筹安排所有的政府财政性资金，实行“收支脱钩”的管理模式。①只要是政府财政性资金，无论其使用部门、使用方向有何差异，都与市场条件下体现“交换性”特点的收费有着本质不同，都是依赖国家强制力来征收的。所以财政部门应当在社会各界的监督下，统筹使用全部财政性资金，
建立统一预算，将政府部门的全部经费来源与去向都纳入统一预算管理，并将其提交人大，接受全社会的监督，有助于提高整个财政资金来源和使用的透明度，从根本上降低财政资金使用过程中的浪费行为和腐败现象。还能够准确反映出地方政府的全部收支情况，使地方官员对本级政府的总体财力做到心中有数，从而可以对预算内、外财政资金进行统筹安排、综合平衡，改善财政整体的可持续性。
进一步发挥非税收入的公共服务功能。加拿大联邦政府在《财政管理法》中明确规定，“政府的所有非税收入必须全部纳入财政预算管理，并统一缴入出纳总署的综合收入基金账户中，由政府统筹安排，不得规定专项用途，更不能与有关机构或部门的支出挂钩”。②可以观察到，加拿大财政对税收和非税收入统筹使用，在预算管理方式上并没有区别。
我国可以借鉴加拿大的做法，并努力营造将税收收入和非税收入统筹使用的制度环境：在逐步将政府全部非税收入纳入预算管理的基础上，实现全口径管理，完整反映政府全部财政收支，加强各项预算之间的有效衔接，促进财政资金在各预算间的合理流动，提高非税收入的统筹使用力度；还需要树立发展的、人本的理财观，将一般预算外收支（非税收入与一般预算外支出）的盈余用于为公民提供公共服务，提高非税收入的使用效率，集中财力着重为百姓办一些大事实事。当然，要发挥好非税收入的公共服务功能，必须进一步贯彻落实“收支两条线”管理制度，真正做到机构或部门收入和支出的彻底脱钩。此外，还要进一步深化部门预算改革，依照合理的标准核定机构或部门的预算支出限额，保证其履行基本职能所必需的经费标准。
……
展开
