四、黄河流域的良治框架
治理作为一种新的发展观，为公共事务的管理提供了一个新的视角。水资源涉及每个人的利益，流域管理是非常复杂的公共事务。特别是像黄河这样的大尺度、水害问题突出、沿岸发展极不平衡的流域，其有效治理必然要引入非常复杂的制度安排。黄河的流域管理要树立新的综合治理观，以“良治”为目标，建立新型的流域统一管理与分级分部门管理相结合的现代治理模式，追求流域福利最大化。黄委在黄河的治理中发挥主导作用的同时，从中央到沿黄地方的各级政府，也都相应地对黄河的“良治”负有义务。实现“良治”的关键是解决好三大问题：
（1）政府职能的转变，包括重新界定政府目标、范围和手段，重新界定政府与市场的关系，政府从越位到回位，从缺位到补位；
（2）所有利益相关者的参与，从一个权威到多个参与者平等合作，权力向度从自上而下到互动合作，目的是在不同部门分配权利，建立有效激励和激励相容的治理结构；
（3）解决好信息和知识问题，打破信息封闭和信息扭曲，减少信息不完全和信息不对称，降低委托代理成本。
以下围绕如何实现流域的“良治”目标，提出一个粗略的、有待完善的综合框架，包括十个方面。
（1）流域治理应从简单的技术治理走向综合治理，不仅包括经济治理和社会治理，更包括生态治理。黄河综合治理的目标应是追求流域福利最大化，就是追求在可持续发展的前提下使黄河沿岸人民富裕起来。黄河的综合治理一定是一个长期的过程，要充分总结历史上黄河治理的经验和教训，分阶段实现流域治理的综合目标，划分治理的重点地区和重点领域，并探索相应的治理途径和治理手段。
（2）流域治理模式转变的关键是水公共部门的转型，水管理体制的改革归根结底是水公共机构的改革。到2O02年新中国成立已50多年，水利系统政企不分、政社不分的局面基本没有改变，水利投资、决策、生产、经营由政府一手包办，市场程度很低，行业垄断严重，缺乏竞争，导致效率低下、亏损严重。市场化改革已经触及大多数垄断性行业，如电信、电力、民航、铁路，水公共部门的改革却大大滞后。
（3）水公共部门要政企分开、政社分开，转变政府职能，从主要兴建、运营工程转向提供公共物品和公共服务。水利系统所提供的物品或服务具有混合经济特征，并不完全是公共物品，如水电、水产、水旅游具有私人物品特征，可以主要利用市场配置；灌溉、污水处理等属于准公共物品，应尽可能引入市场机制，采用公司化或商业化运作。政府主要提供防洪、生态环境、节水灌溉、贫困人口吃水等公共物品。政府应尽可能减少直接经营性活动，从直接控制者转向仲裁者、标准制定者和信息发布者。
（4）伴随政企分开、政社分开，水公共部门要精简机构，分流冗员，同时加大在岗人员的人力资本投资。引入竞争机制，解除对垄断市场的管制，对私人和其他投资者开放市场，吸引外国直接投资。改革传统的公共水利投资机制，实行有效的内部审计，增加财政制度的透明度，广泛采用政府采购、招投标、工程监理等现代制度，从经济效率和效益的角度评价水利公共支出。
（5）对流域管理机构设置作出重大调整，建议在黄委设立沿黄各省（区）平等参与的全流域水资源协调委员会，由中央代表和各省（区）代表（地方行政首长）组成，作为流域水资源分配的最高决策机构，下设办事机构。实行“一省一票、多数决定”的投票原则，当各方争持不下时，由中央决定。由此形成全流域范围的民主协商机制，在保障防洪防凌和生态用水、兼顾发电用水的基础上协商黄河部分水量的再分配，就水权转让和水库调度、利益交换与利益补偿等重大问题进行磋商，在一定规则下达成用水合约以及违约惩罚办法，由黄委定期公布来水、用水、分水信息，并监督检查与组织实施。’
（6）流域治理从控制走向合作，逐步实现真正意义上的广泛参与，从一个制度实施者转变为多个制度实施者。流域决策机构下设多个独立的专业委员会，如工程技术委员会、水资源调度委员会、生态环境保护委员会等，以提高决策的科学水平。鼓励基层用户建立各种形式的用水组织，在此基础之上，逐步建立各级流域用户委员会，使其参与整个流域的水管理。
（7）改革流域管理决策机制，提高政策制定过程的开放度和信息透明度，增加政策制定过程的利益机会和观点表达。转变流域规划的指导思想，从流域效益最大化的技术规划，转向流域利益主体激励相容的社会规划，对利益受损者应考虑利益补偿；流域规划应是利益主体充分参与、平等协商的结果，在可能的条件下应使条款详细，变矛盾的事后调解为事前防范。
（8）建立友好的市场管理机制，更多地引入市场手段，综合利用“水权、水价和水市场”优化流域水资源配置。在流域宏观层面上，赋予沿黄各省（区）更为明确的区域水权。各省（区）政府可以成为区域水权的代表，在流域协调委员会平等协商水权分配和转让相关事宜。在流域机构设立“水银行”，作为省际间水权交易的宏观调控机构。在流域微观层面上，继续推进水价改革，逐步形成合理的水价机制，特别加快流域大中型灌区的水权改革，促进农业灌区减水增效。
（9）实行强制性的信息披露制度，流域管理从黑箱操作到信息透明、公开运作。黄委应加大流域用水信息采集力度，包括各省（区）的实际用水量、用水效率、排污量、水价等指标，定期在全国性的新闻媒体刊载和播放，以敦促沿黄各省（区）实行节水和履行合约。
（10）大力推进流域用水结构调整。黄河流域是中国水资源最为短缺的流域之一，但是农业用水比例却大大高于全国平均水平，流域用水结构调整是解决流域水资源短缺问题的根本性举措之一。调整农业结构，大力发展旱作农业和节水农业，大幅度降低农业用水；调整工业布局，严禁高耗水企业和高污染项目上马；采取综合措施，建设节水型城市和节水型社会。
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