卫祥云，独立学者。长期关注中国经济社会发展与改革，重点研究国有企业改革、非营利组织发展、产业经济及食品安全监管。
　　山西财经大学毕业，高级工程师。先后在原商业部、国内贸易部、国家经贸委内贸局、国资委商业科技质量中心担任科员、处长、副司长、主任。兼任国务院发展研究中心《新经济导刊》学术顾问、工信部《现代产业经济》杂志专家指导委员会委员、中国经济与社会发展研究中心主任、上市公司独立董事。
　　著有《第三者生存：中国行业热点扫描》《改革的逻辑》《国企改革新思路》等多部著作，并发表《从国企改革看体制机制的创新》《论企业家才能发挥的制约因素》等多篇经济学论文。

　　吴敬琏亲自担纲《智石丛书》总顾问并作序！中国高层智囊前瞻力作!
　　吴敬琏　　江　平　　汤　敏　　陈志武　　张维迎　　任玉岭　　白重恩　　左小蕾
　　胡祖六　　保育钧　　魏建国　　李佐军　　卫祥云　　陈全生　　肖四如　　张　平
　　众多名家携手打造！
　　热点覆盖：国企改革、既得利益集团、房地产垄断、国退民进、顶层设计、天价灯……
　　作为中国改革开放的重要内容之一，国企改革既是国家经济体制改革的一个关键环节，也与国家政治体制改革密切关联。本书从价值层面和操作层面，厘清“什么是正确的事”和“如何正确地做”；再从分配、思路、垄断、效率、体制等方面，论述改什么，以及如何纳入“顶层设计”体系；最后从分类管理、统一出资、行业监管、阶段推进、产权到民几个方面，论述怎么改。
　　《国企改革新思路》适合所有对中国国企改革感兴趣的政府官员、企事业管理者、个人阅读学习。

　　国企改革一直在“摸着石头过河”。国企几乎成为我们最为艰难的改革方面，每走一步都不可避免地出现“一收就死，一放就乱”的局面，似乎陷入了一个怪圈。卫祥云先生的《国企改革新思路》一书既分析了国企改革本身的要求，也阐述了我国新一轮改革成败的关键。
　　——马国川　智石副总编、《财经》杂志主笔兼评论主编

　　现代市场经济，应以融合发展为取向，以股份制企业、上市公司等混合经济型企业为微观主体。这决定了“国企改革下一步”的基本脉络或基本方向。偏离这一方向，就意味着我们还在或还将为国企改革徒增成本，意味着旷日持久的国企改革还将“持久”下去，且不知何为“倒计时”。
　　——王忠明　国资委研究中心原主任、全国工商联秘书长

　　国企有其正面因素，似乎能由政府直接监管；但也有自己的问题，也会为了经济利益不顾其余。人们很少注意，影响收入分配更为严重的是垄断利益集团的合法侵夺。而卫祥云的《国企改革新思路》一书，正是以此为逻辑起点。
　　——盛洪　天则经济研究所理事长、山东大学经济学教授

　　垄断的利益有自己的持续生命力，那么多人削尖脑袋往里钻，进去之后就自然会保卫固有的既得利益。这是一条恶性循环的道路，是断送国家前途的事情。
　　——白重恩　智石专家、清华大学经济管理学院副院长

　　倘若变行业垄断为有效竞争，哪怕根本不搞私有化改革，现有的“国企病”也将得到极大的救治。研究如何破除垄断、至少是制约垄断，是国企改革的正途之所在。
　　——林晓慧　著名思想期刊《文化纵横》杂志特约撰稿人

　　竞争性国企如何退出
　　政府在经济活动中的正确定位体现在两个层面上：首先是政府不能既当裁判员又当运动员，其次才是如何当好裁判员。但前者并不是国企存与废那样的形而上学，而应是现实与规律的结合。对于国有企业改革，基本的原则就是分类管理。首先要把垄断领域的国有企业和竞争领域的国有企业区分开来，其次才能分类研究国有企业其他方面的改革。
　　可见，国企改革的本质并不是国企该不该存在的简单选择，而是在哪些领域以何种方式存在的问题。转型意义上的国企改革首当其冲的问题并不是国企作为一般意义企业的改革，而是国企的定位问题。这既要考虑市场对资源配置效率的要求，更要考虑中国的政治制度和历史延续。
　　经过多年的摸索和试错之后，我觉得，分类管理应该成为国企改革的基本思路。在这个基础上进一步探索科学的管理体制，而不是把适用于私企的现代企业管理制度照搬到所有国有企业中。具体而言，商贸、建筑等一般竞争性领域，国有企业必须通过改制逐渐退出；金融、保险、证券等由央企垄断的金融行业，要对民间资本逐步开放，实行国企和私企的公平竞争；公共领域和资源垄断的非竞争性领域，由于投资规模大，收益周期长，协商成本高，不但要实行单一的国有体制，还要实事求是地探索符合国情的管理体制和激励机制，而不是叠床架屋式地复制现代企业制度。
　　国企改革不但要体现效率和公平，而且要考虑到风险与可操作性。
　　竞争性领域国企的效率明显低于私企，其资产构成比较简单，评估与改制过程中国有资产流失和权力寻租的问题不会太大，退出后的巨额资金可通过转持全民社保基金来填补社保资金缺口。经济领域的改革支持了社会的发展，这和“以人为本”的科学发展观完全吻合，而且整个过程不存在政策和法规方面的障碍。
　　目前来看，竞争性国企的退出是一个争议不大的问题。其退出只是时间问题，关键在于如何平衡因退出引发的利益调整，这需要决策层的勇气和政治体制改革的跟进。金融行业对民间资本的放开，不但是金融改革的应有之义，也是把惯于四处炒作的游资“蝗灾”引导为服务于经济建设的金融资本的必然选择。
　　2010年5月，国务院出台的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》正式允许民间资本兴办金融机构。这一领域需要正确引导和加强监管。
　　非竞争性国企的转型和改革，关键在于三方面：一是该领域只能采取国有形式；二是非竞争的国企不能复制现代企业制度；三是探索科学的管理模式和激励机制是唯一出路。这需要深化认识和制度创新，我会在下一节中对非竞争性国企如何改革做简单阐述。
　　专栏10 ：全民化如何蜕变为权贵化
　　2012年初，保利大厦曾上演戏剧性一幕。在世界银行和国务院发展研究中心联合举行的关于《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的高收入社会》的报告会上，时任世界银行行长佐利克建议中国国企私有化、还权于民，遭到“独立学者”杜建国踢馆，显示出当下对于国企改革存在的巨大争议。而在同年3月，政府工作报告中的提法是“完善国有资本有进有退合理流动机制”。所谓有进有退，亦是中和之词，到底如何改革，亦未有定论。
　　这份报告本身，亦引起了不同的声音。国资委前主任李荣融称不怕与世行辩论。经济学家华生认为，如果分掉国企，这些巨型企业将落入原高管家族与官僚贵族手中。他在微博上称，“到那时，即便换装如叶利钦的俄罗斯，今天的乌克兰和东南亚，改革没戏，革命完蛋，官僚权贵笑傲江湖。全面进入权贵资本主义，这些人必得首功啊。”这种声音，与中央高层“不搞私有化”相呼应。认为私有化就是国有资产的流失，是多数人财产被少数人掠夺。
　　北京大学光华管理学院张维迎教授表示，国有企业已成为未来中国成长的最主要的障碍之一。他认为，未来几年，中国在经济领域上要做的第一件事，就是国有企业的私有化。学者谢作诗更是认为“公有制是一切罪恶的根源”，主张激进的私有化。学者梁小民则认为，利益集团是改革的最大阻力。如果国家不放弃国有企业的统治地位，新三十六条注定是逗你玩。
　　几十年前，胡耀邦担忧“全民所有”实际上是“全民所无”在今天仍然具有重要意义。他认为“全民所有制”的弊端在于“产权虚置”。既是“全民所无”，那它跑到哪里去了？部分人认为，国企私有化，是少数人掠夺国家财富。而经过深入推理，一个令人难以接受的结果却出现了：全民所有，恰恰导致了权贵的实际私有，而公众被排除在利益共享之外。
　　在这里，有一个漫长的委托代理的变形过程。虽然国有资产法第二条规定，国有资产属于国家所有即全民所有，但是，国企不像民营企业，无论盈亏，都是老板自己的事。既然是全民所有，那就有13亿个老板，13亿人如果个个都来“插手”国有企业管理，国企就无法运转，这显然是不现实的。
　　既然13亿位“老板”无法直接行使权利，那只能委托某些人来管理自己的公司了，这就需要将企业的所有权与经营权分离，这种情况在私营企业也很常见。于是，层层的委托代理关系便建立起来了。国有资产归全体人民共同所有，谁能代表全国人民呢？当然是全国人民代表大会及其常委会。但是目前人大也不可能亲自去管理规模庞大的国有资产，于是它通过立法，委托国务院代表国家行使所有权。而政府作为所有权人代表，又指定特定的部门或机构（财政部门或国资委）来具体行使出资人的权利。
　　国资委或财政部也无法直接经营成千上万的国有企业，实践中，更复杂的委托代理链条是：“国资委-国有资产经营公司-国有企业集团公司-国有上市公司-上市公司的子孙公司”。我们可以顺着这条长长的委托代理关系链条，去寻找国有资产的最终“老板”。
　　由于层层授权关系界线分明，从法理上来说，作为终极的老板，你不能“越级”去直接行使老板权利，代理人也没有义务“越级”直接向你汇报工作。每个代理人只接受自己委托人的指示，而不必听从委托人背后的委托人的指示，因为他们之间没有直接的法律关系。
　　从这个意义上来说，虽然我们理论上是国有资产的老板，但在现实中，老板的权利“被代理”了。13亿之众的所有者，长长的委托代理链条，法律上的强制代理，最终把国有资产的老板们给“虚化”了，或者说是“架空”了。“全民所无”，就此产生。
　　而最终，国企被管理者所把持。管理者是谁？政府任命的。由此，管理层以及背后的政府，就实际上形成了一个利益集团。全民所有的国企，最后就变成事实上的权贵私利。权贵所有，就此产生。
　　这与著名“巴泽尔困境”非常类似。任何的私产在边际上都具有公产的性质。反过来，任何打着公有旗帜的财产，最后往往沦为部分人私有。
　　在私有化和坚决不搞私有化之间，还有一种折中主义。中国社会科学院中小企业研究中心主任罗仲伟认为，国企改革在2005年之后就事实上停止了，如何改革尚不明朗，但是不应简单私有化。
　　国有企业的强势和垄断，对整个社会的发展造成巨大的侵蚀。相当一部分民营企业家的心态在发生变化，他们认为自己辛辛苦苦，艰难创业，好不容易才有一些微薄的利润。而国有企业却可以利用国家配置的资源，坐享其成，这是不公平的。由此很多人开始忽视实业，开始投机。导致整个实业的衰败。
　　但是，罗仲伟认为，国企在中国的作用仍然不可替代。作为最大的发展中国家，中国在某些领域还需要借助国企的力量来保证产业安全，比如对战略性资源以及一些核心部门进行控制。如果通过民营企业来发展，就可能会很弱小，结果被国外跨国公司占据。
　　此外，罗仲伟洞察到国企改革艰难的一个深层隐秘：国有企业不只是一个效率问题，而且是一个政策问题，是执政党的合法性需要以国企来保证，无论是调动财富还是自愿上缴，都需要直接控制一些企业实体。实际上，这层窗户纸一直没有被捅破。
　　罗仲伟认为，对于是否需要私有化，应该从部门和领域具体来分析。有的领域国有企业应该完全私有化，让国有企业和民营企业站在同一起跑线上竞争。如果竞争不过，就自己消亡，该重组的重组，该倒闭的倒闭，政府绝不姑息庇佑。还有一些垄断行业需要进行论证，是不是真正需要国有企业来运作。有的领域可能需要国有企业占据一定比例，有的领域则完全要由国有企业来做，要划出界线，这是基本前提。而这种思路，与我所提倡的分类管理，基本异曲同工。
　　中国人民大学经济学教授陶然亦持折中观点。他认为，私有化弄不好会落入少数权贵之手，或者私有化之后继续挟持政府，如俄罗斯私有化后出现的情况。所以他建议，国企不要随便私有化，关键是开放竞争，特别是在竞争行业放开准入。国家不应为了国企增值，就限制它们进行价格竞争。
　　持激进私有化立场的学派则认为，只有私有化了，才真正实现了财富的大众化和社会化，从另外一个角度实现财富社会共享。
　　他们的主要观点是，既然全民所有最后经过层层托管，演变为权贵私有，国有资产的流失不流失，跟大众没有关系。甚至，早把国企卖掉，说不定别人拿去经营好了，多缴一点税，多吸纳一点就业，才是间接实现造福于民。这样，通过私有化，反实现了社会财富的公有化和共享。
　　学者谢作诗曾发出疑问：中石化的茅台酒，你我喝到了吗？中石化的利润，你我分享了吗？亏损的时候，没酒可喝需要补贴的时候，国企才是全民的；盈利的时候，有酒可喝的时候，就是控制人的了。他认为，那些以为出卖国企就会导致国有资本流失的人很糊涂。他们没有搞清楚国有资产什么时候开始流失。他认为，国有资产在经过托管之后，就从名义上的国家和全民所有，流失到管理者的小圈子的口袋里去了，成为国企高管和少数官员的私有利益。
　　关于公司化的最终目的，他认为不是把国企做大做强，而是让国企从竞争性领域退出。真正的国企应该不以赢利为目的，主要提供公共服务，在公益性行业和市场竞争失灵的领域扩大生产。
　　专栏14 ：欧洲国企的分类管理模式
　　中国之外，别有洞天。在全球主流发达国家中，美国的国企占比小，在国家经济体系中影响亦不大。相对而言，欧洲有一些国家，国企占据相当的比重，而且保留了对于整个国家经济的巨大影响。由此，欧洲强国的国企分类管理经验，对于中国多有借鉴意义。
　　瑞典是一个保留了相当多国企的欧洲国家，国有企业经营状况良好。当下，瑞典国企的产值，占全国GDP超过11%，在欧洲相对比较高。而在一些特殊行业，国企的影响巨大，比如在电力领域，瑞典电力公司一家独大。
　　目前，瑞典有55家国有企业，其中41家由国家独资拥有，14家国有持股。瑞典工商部直接负责管理42家，财政部、农业部、教育部、可持续发展部、外交部负责其他13家国有企业。但是在涉及国有企业所有权政策和董事会任命方面，由工商部统一负责。
　　瑞典将国有企业划分为在市场条件下运营的国有企业和具有公益目的的企业。对于两种企业规定不同的经营目标。例如：1997年成立的IRECO公司，目的是提升瑞典在工业研发方面的水平，因此对其没有盈利目标规定。而对国家电力公司这样的企业，不但有明确的经营目标，而求有明确的红利分配政策。
　　在市场条件下经营的国企，共有31家，总雇员14.6万人，其中6.8万人为境外雇员。其中LKAB和国家电力公司占了此部分国有企业营业额增量的将近90%。企业盈利能力继续保持良好势头。
　　在市场运营条件下的企业符合以下两个条件：一是在完全竞争的市场中运营；二是国家作为所有者根据企业风险状况制定有关盈利和财务收支的要求。
　　另外一种就是公益性国企。比如歌剧院。这类企业共有24家，共有雇员4.1万人，这类企业营业额比较稳定。
　　对于公益性企业，由于其目标是为社会创造有益的价值，因此对其评价要相对复杂一些，很大程度上是通过一些定性的参数来进行评价和监测，这些参数主要是从社会经济和行业政策目标以及效率推演而来。由于区分两类不同企业且按不同要求提交年度报告，因而对不同公司的运营和目标完成情况就更清楚，也更公平。
　　法国和芬兰是另外两个国企占比相对高的国家。2010年底，法国国有经济比重约6.5%，国家直接持有57家公司股份，其中有13家上市公司。芬兰国有经济比重约8%，国家直接持有63家公司股份，其中有15家是上市公司。此外，法国还通过主权投资基金，即法国战略投资基金（FSI），芬兰通过国有独资的Solidium公司，间接持有一些国有股份比重较低企业中的国有股。
　　法、芬两国的国家所有权管理机构都依据法律设立，代表国家行使股东权利的同时，并不干预企业事务，以确保国有企业按照市场规则运作。2003年，法国在财政部之下设立国家参股局，负责管理国家所有投资。其职责是：使其管理的企业符合市场标准；作为一个专业投资者；为国家股份创造长期价值；将政府的所有权政策与国家的经济、产业与社会发展相协调；有一个清晰且长期的产业政策，及对人力资本给予特别关注。
　　芬兰国家所有权监管局成立于2007年5月，设置于总理办公室之内，由一位内阁部长分管。目的是将国家股权集中管理，并超越具体的部门利益。其职责是：通过独立分析与监督，制定所管理的国有企业的所有权战略，并且每两年修订一次，该战略具体到国家对每一个企业的政策；对企业的绩效进行跟踪分析；批准涉及全部所有权的交易；出席股东大会，并履行选择董事会成员的权利。
　　两国国有企业均实行分类管理。法国突出表现在对国有企业的个性化管理上，很多国有企业都有单独法律对其业务边界和国有股最低比重等加以明确。其国企主要分布在具有一定战略意义的领域，如国防、媒体、能源、交通、基础设施、金融服务等领域。具体管理则由交通、基础设施与媒体处，能源处，电信、航空与国防处三个行业处室进行。
　　芬兰将国有企业分为两大类。一类为基于市场化运作的商业性国有企业，归芬兰国家所有权监管局直接或间接管理；另一类是兼有特定任务的国有企业，即这些企业有着国家定义的产业、社会或者政治目标，或是有着特殊作用，国家作为所有者，此类国企，政府以国有独资或控股为主。
　　法国、芬兰两国的国家所有权机构在与其管理的国有企业之间的关系上，都较好地体现了有权力但无利益，有参与而不干预，国家所有权机构仅是一个专业化的股东代表。国家所有权机构规范行使股东权利：法国国家参股局的主要职责是促进国有企业改革公司治理，指导国有企业的资产运行，如上市、出售、并购等，并务实推动国有实体的结构化改革。国有股董事不在企业拿取任何报酬。
　　必须“顶层设计”的十大问题
　　我认为，有责任感的政治学者、经济学者、社会学者和文化学者应该认真关注中国社会发展中存在的一些主要问题。有良知的社会大众、芸芸众生都应尽自己的绵薄之力，对这些问题理性思考，积极建言献策，不要空谈主义，更不应人为地去制造“伪主义”。其作用可能有三：一是供政府制定方针政策参考；二是国家大事，人人有责，每个人都有为国分忧的责任，以此唤起广大民众关注改革和参政议政的热情；三是像著名经济学家张曙光说的那样：这样做既为挣钱吃饭，养家糊口，也为消磨时光，寄托精神。这当然是一种调侃。但如果真能够多一些人以此来寄托精神，实乃中国之大幸，中华民族之大幸。
　　那么，哪些问题才是时下中国社会改革发展中存在的最主要、最关键、最急迫的问题呢？按照不同问题对国家发展长远性、全局性影响的重要程度，我将中国政治、经济、社会等领域需要研究关注并尽快加以解决的问题，以及每个问题的核心概括为十大问题。在这十大问题中，国企改革的重要性、困难程度位居前列。
　　一、农民问题。包括土地问题；所有制问题；小城镇建设问题；新农村建设问题；乡村基层政权建设问题等。核心是土地改革问题。
　　二、土地问题。包括房地产问题；私有财产权问题；国有企业改革问题；城市规划与建设问题；环境保护问题等。核心是土地产权问题。
　　三、国有企业改革问题。包括土地问题；出资人问题；代理人问题；垄断、公益与竞争领域的国有企业分类管理问题；文化国企的定位问题；国有企业的边界问题；管理人员的薪酬问题；国企管理人员与国家公务员收入的平衡问题；建立国民权益基金问题等。核心是国企“非企”的问题。
　　四、房地产问题。包括土地问题；产权问题；房产税问题；遗产税问题；保障房问题；商品房问题；公租房问题等。核心是土地私有化问题。
　　五、医疗问题。包括基本医疗问题；享受性医疗问题；养老问题等。核心是看病难问题。
　　六、教育问题。包括学龄前教育问题；中小学义务教育问题；大学教育改革问题；公办大学边界问题；民办大学发展问题等。核心是公平教育问题。
　　七、社会保障问题。包括城乡二元结构问题；全民统筹养老保险问题等。核心是公平问题。
　　八、政府职能转变问题。包括行政许可问题；减少审批问题；放松管制问题；公平竞争问题；政府职能部门边界问题；社会组织创新问题；行政管理与行业管理区分问题等。核心是放松管制问题。
　　九、社会组织发展问题。包括公平进入问题；业务审批问题；双重部门管理问题；统一监管问题等。核心是放开问题。
　　十、政治体制改革问题。包括加强和改善党的领导问题；执政党的合法议政参政问题；其他党派的议政参政问题；宪法的贯彻实施问题；基层政权的建设问题；提高政府执政能力的问题；政府政务人员和公务人员的分类管理问题等。核心是民主法治建设问题。
　　针对以上问题，研究人员应该说实话、说真话、说有用的话，力求复杂问题简单化；不说空话、不说假话、不说大话、不说官话、不说废话、不说套话、不说无用的话、少说正确的废话，力求不要将简单问题复杂化。对于管理层，则应从战略高度，将其纳入“顶层设计”的视野之中，做好设计。
　　……

上 篇 国企改革改什么
第一章 国企改革路线图
一、国企改革的真问题
二、国企改革的三个阶段
三、竞争性国企如何退出
四、非竞争性国企如何改革
五、终极目标：产权到民
第二章 “国进民退”与“国退民进”
一、“国美案例”的启示
二、“效率”问题的真伪
三、症结在于“全民化”与“私有化”之困
四、国有企业改革的问题
五、民营企业改革的问题
下 篇 国企改革怎么改
第三章 国企改革，把正确的事做对
一、国企改革：如何做正确的事
二、分类管理：如何把正确的事做对
三、“十二五”规划与国企分类管理
第四章 国有垄断企业改革的两大误区
一、国有垄断企业不宜建立“现代企业制度”
二、国有垄断企业分配机制不宜“市场化”
第五章 “大国资”已经破题
一、“大国资”统一监管是必然趋势
二、“国新”，新在何处
三、“整合”的目标是“退出”
四、国有银行业改革的突破口
五、“文化国企”的定位与监管
第六章 国企改革需要“顶层设计”
一、空谈“主义”只能贻误改革契机
二、必须“顶层设计”的十大问题
三、“顶层设计”：最不坏的路径选择
四、经济学家如何参与“顶层设计”
五、国企改革如何“顶层设计”
附录
附录一 国有企业改革大事记
附录二 改革的逻辑与制度创新
附录三 论企业家才能发挥的制约因素
参考文献