第一节 国外自然垄断行业政府监管理论与实践的发展脉络①
自然垄断行业是典型的市场失灵领域，政府监管不可或缺。但制定并实施何种监管政策却具有很大的选择空间。一般而言，监管政策的制定是结合特定监管环境和企业特点做出的，在政策制定过程中，如何充分考虑企业对监管政策所采取的应对策略，以保证监管目标的实现，正是监管机制设计理论所要考虑和解决的问题。监管机制设计理论起源于赫尔维茨在1960年和1972年的开创性工作。其观点是：给定任意一个经济或社会目标，给定自由选择、自愿交换、信息不完全、分散化决策的条件，是否以及如何设计出某种机制，满足经济活动参与者个人与设计者既定目标之间的一致性。②
从思想史的角度梳理，自然垄断行业政府监管理论经历了监管迷信、监管质疑、监管重构等三个阶段；从监管实践看，监管改革的逻辑是：市场失灵产生监管需求，监管需求产生监管供给，监管供给过度产生监管失灵，监管失灵产生监管改革需求，监管改革需求引发监管改革实践，并集中表现为在自然垄断领域重塑旨在既规避市场失灵，又防止政府失灵的监管机制。因此，本文按着“市场失灵——监管失灵——重建监管机制”的线索对主要市场经济国家自然垄断领域监管研究进行梳理。
一、监管迷信：基于市场失灵考量的自然垄断行业政府监管理论及监管实践
校正市场失灵，维护公共利益是政府对自然垄断行业实施监管的最初理由。其目标在于防止和控制自然垄断企业实施价格垄断，损害消费者权益，降低社会碣利。S·布瑞尔③、植草益④、M．L威顿伯姆⑤等均将政府监管视为对市场失灵的反应。在他们看来，基于公共利益的考量，哪里存在市场失灵，哪里就应实施政府干预，纠正市场失灵可能导致的资源配置低效和社会分配的不公正，维护社会秩序与稳定。例如，在信息严重不对称领域，为防止出现劣胜优汰的“逆向淘汰”现象，政府应对商品的质量、产品标识和商业广告进行监管，维护消费者权益。在自然垄断领域，为避免垄断高价对公众利益的损害，政府应对该商品的市场价格进行监管。
波斯纳(1974)也将政府对市场的监管看做政府对公共利益和公共需要的反应，政府监管的目的在于防止和控制被监管者对价格进行垄断或滥用消费者权力，政府监管是对社会的公正和效率需求所作出的无代价、高效和仁慈的反应。米尼克认为政府监管是从公共利益出发针对私人行为而制定的公共行为政策。①欧文和布劳第根(Onen&Braentigam)将监管视作符合公共需要而提供的一种减弱市场运作风险的方式，体现监管的公共利益观点。②
基于市场失灵考量的政府监管，以信息对称为假设条件，倾向于强化政府对自然垄断行业的监管力度。从18世纪90年代开始，政府对微观经济领域的干预不断加强，对自然垄断领域企业的进入、退出、价格、投资等问题进行直接制约。相应监管机制设计则以进入监管保证生产效率，以价格监管保证配置效率为主。价格监管机制先后出现边际成本定价监管、最优偏离边际成本定价监管、回报率监管、价格上限监管等。此外，基于外部性的解决方案主要有：直接监管；以市场为基础的监管政策，如利用征税或补贴的方式；私人解决方案。基于信息不对称的解决方案有：质量保证和最低质量标准监管，用以解决道德风险和“柠檬”市场问题③。
边际成本定价机制源于杜普伊在1844年的《关于公共工程效用的度量》一文。杜普伊在评估公共品的经济收益时，提出边际成本定价原则用以考察一座桥的价格政策。④在假设监管者对桥建设成本具有完全信息即监管者同企业拥有一样的信息、能够观察到企业的行为并有权力实时控制且成本固定的前提下，得到结论：将价格定在边际成本，并给予生产者一个相当于固定成本的补贴可实现消费者福利最大化。霍特林在杜普伊的观点之上，力图解决自然垄断产业或公用事。
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