这既包括了宪法的直接适用,如国务院直接依据宪法制定行政法规;又包括宪法的间接适用,如国务院各部委根据行政法规制定部委规章等。后者表现为行政机关应用行政规范性文件于特定事实的活动,它以具体的、现实的事件为对象,一般只包括宪法的间接适用。宪法行政适用是一种最大量的、最经常的宪法适用,因此是宪法适用的重要途径。
一个奇怪的现象是,人们往往不大关注宪法的行政适用。其实宪法行政适用可以说是对社会影响最直接的一种宪法适用。国务院制定行政法规,是根据宪法的授权制定管理社会各方面事务的规范性文件,这些文件都与人们的生产和生活联系密切,是人们行为最直接的法律依据。行政机关的间接宪法适用更是对人们的人身和财产权利具有直接的约束力,几乎每个人每天都不同程度地受到行政机关这种宪法适用行为的影响。因此,行政行为不仅是行政法学研究的范畴,而且也是宪法学研究的范畴。
从行政法治上来讲,行政机关必须依法行政,它的一切活动都应有法律依据,没有法律的授权就不能从事相关活动,即所谓“无法律即无行政”。但依法行政仅是行政法治内涵的一个方面。现代国家已经从“夜警察国家”进入“福利国家”阶段,政府权力的功能不仅在于消极地不侵犯公民的权利,而且还应积极地提供服务。现代行政法治的理念在于管理与服务,其核心是服务。
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