1934年，黄慕松代表中央政府人藏册封和致祭十三世达赖喇嘛，与西藏当局展开了重建互信的努力，在一定程度上消除了西藏当局对中央的疑虑。而且通过此行，国民政府也对西藏经济的真实情况有了更加深入的了解。黄慕松发现，西藏经济的确处于英国的控制之下。根据1904年英藏签署的条约，凡印度货物人藏概不准征加重税，“举凡藏人日用物品，源源输入”；“西藏人年来受印货倾销，当局滥印不兑现纸币，使国民经济日渐窘迫。且英货来藏只要现金，或易藏产之麝香、皮毛等货，不要纸票，民众更形困苦。因之藏中明白大局之人，如擦绒、彭康公，亦深以英人经济侵略危机四伏为虑。但以与内地交通未复，日用物品又不能不用，此为藏人一般心理，认英人经济侵略之可异[畏]者一也。”①黄慕松的认识与前文贡觉仲尼的陈述尽管具体话语各异，但实质内容是一样的，均反映了西藏经济贸易受控于英国及因此造成的藏人生活艰难的情形。因此黄慕松返回内地后，便建议中央政府“奖助两方之通商与贸易等，以运输上保护种种权利，使经济利权不为英人侵略”。
抗日战争全面爆发后，国民政府重心西移至重庆，开发西南地区作为抗战后方基地逐渐摆上了议事日程。1938年10月，行政院制定“抗战建国纲领实施方案”，其中关于蒙藏部分，提出政府历年治边方略，不外乎“开化”与“开发”诸端，“兹就目前实际情况，并参照国家总动员之安定边疆政治，充实抗战力量之条件下”，详细规划了在蒙藏需要注意的事项。在西藏方面，提出“注意西藏政治连系”，“现值对外抗战之时，内部团结，尤为必要，西藏连系，自应继续进行，以期益臻密切。”③国民政府希望以发展汉藏经济贸易关系作为消除隔膜、增强汉藏情感的重要手段，并期以此谋求政治关系的恢复。
1939年8月，蒙藏委员会委员长吴忠信在检讨国民政府对藏政策时，提出“加强汉藏商业经济关系”。
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