第一章 民族自治地方行政文化
研究的理论框架
民族自治地方行政文化研究是对民族自治地方社会背景下的行政文化样态的研究，可以说，民族自治地方行政文化研究主要是行政文化问题的研究。换言之，民族自治地方行政文化研究必须以行政文化为研究的逻辑起点，因此，本章从行政文化研究缘起与理论基础出发，对行政文化概念、民族自治地方行政文化的概念框架加以阐释，同时，对民族自治地方行政文化研究的问题阈进行界定。
一、行政文化研究缘起
公共行政和人类社会一样古老，可以说，人类社会的发展是在解决公共行政问题的过程中发展的，并形成了一系列的行政管理思想。德国人斯坦因最早提出了“行政学”一词，但是，公共行政真正形成一个完整的体系，成为一门独立的学科，则是在19世纪末、20世纪初。1887年，美国政治家、学者伍德罗．威尔逊在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文，第一次明确提出了应该把公共行政作为一门独立的学科来进行研究。此后，西方行政研究才逐渐形成了一个较为完整的体系。1930年，国际行政科学学会在西班牙首都马德里成立，行政学引起了世界各国的普遍关注。
不过，当时的行政学理论都是建立在科学主义的或实证主义方法基础之上的，在这种方法指导下，行政学理论尽管取得了一系列成果，但无法从根本上摆脱其局限，并受到越来越多的批判。曾以《系统理论与管理》一书奠定系统管理学理论的卡斯特和罗森茨韦克在后期的著作中指出，不可能有一种能够适用于各种条件的最好的组织方法，按照系统理论研究组织的管理，必然要采取权变的观点，也就是随条件而变的观点。到了20世纪50年代、60年代，以政治与行政同社会环境关系及其互动作为研究对象的政治文化理论和行政生态学的兴起，为行政学的研究提供了新的视角。人们逐渐认识到，行政作为人类社会各个国家所共有的现象，有其普遍性的含义，但是当它作为实践着的事物时，则更多地与具体社会环境相联系，受到各国或地区具体环境因素的影响，因此，只研究普遍现象，不研究具体环境，无助于说明行政问题。而研究具体环境下的行政问题，就必然地与文化联系在一起。因为在很大程度上来说，正是文化高度体现了一个社会、民族所特有的那种特殊意义，也正是这种特殊性的影响才使得行政研究的具体化要求显得格外强烈。正如有学者所说：“借助文化概念，‘公众’一词就加以了限制；我们所谓的行政是特定社会中的行政，这一特定社会与围绕和制约它的一切文化因素有关。因此，我们只能从行政环境与行政文化来理解行政，或者说，除非我们采用多种文化比较提出那些有普遍意义的观点，否则，就会导致错误”。“使用‘结构一功能分析’的方法，它有助于认识不同社会中‘公共’的普遍含义，使用文化概念则有助于识别与处理‘公共’的相对含义。”也有当代西方管理学者强调：“管理不仅是一门学问，还是一种文化，即有它自己的价值观、信仰、工具和语言的一种文化。”
正是基于这样的观点，人们越来越重视公共行政与文化环境关系的研究。在经济全球化的背景下，世界各国特别是发展中国家为探寻适合本国情况、有效应对外部挑战的行政模式，越来越关注行政文化的研究。1982年，联合国教科文组织在摩洛哥丹吉尔港召开了“适应不同社会一文化环境的公共行政管理问题专家会议”，并出版了总结性成果《公共行政管理：对不同社会一文化环境的适应问题》一书。
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