章荣君，男，1973年12月生，安徽霍山人，博士，副教授，毕业于南京大学政府管理学院，现任职于南京理工大学人文与社会科学学院。主要研究方向：公共管理与公共政策、当代中国政府与政治、地方治理等。

    《财政困境与乡镇治理》着力探讨处于财政困境下的乡镇治理模式如何从控制型治理走向自治型治理的过程，并提供了乡镇有限自治治理模式制度设计的构想。作者章荣君经过分析认为，乡镇财政的困境造成了乡镇政府公共产品供给的缺陷、乡镇的负债与举债、乡镇政府威信预支、乡镇政府的扩张以及行政成本的高位运行等乡镇治理的混乱状况，加上处于财政下的乡镇政府由于其经济人特性及其权力工具性的双重极度扩张，必然会侵蚀农民的利益进而引发农民的非制度化政治参与，这种非制度化政治参与使得乡镇政府存在着严重的合法性危机。基于此，《财政困境与乡镇治理》提出应该握时机进行乡镇治理的制度创新，从根本上实现乡村社会的治道变革，即国家通过制度供给来控制乡村社会，通过乡镇治理模式的转换，实现乡镇的有限自治。

    在新中国成立之初，国家虽然在财政经济方面实现了统一，但是由于在当时的历史背景下，整个国家经济几乎建立在战争后的一片废墟之上，乡村经济凋敝，乡村的基层政权组织也不健全，因此在全国范围内建立普遍的乡一级财政条件尚不具备，但是各地试点筹建了乡财政，给乡划分了一定的收支范围，相应地拥有一定的财政管理权限。但是，县里对乡的财政管理体制是收支两条线，乡本身几乎没有机动财力。此时在乡政府只设有1-2名的财粮助理员，主要负责农业税的征收和行政事业性收支等工作。随着土地改革的完成和农业合作化运动的进行与发展，乡村的教育、文化、交通、卫生等各项事业不断发展，财政支出也不断增长，而且乡村社会中开始出现了零星税源、公产收入、各项规费等管理真空的状况。于是，一些地方乡村开始建立了乡镇一级财政，着手进行编制年度预算、清理税源、登记公产、有计划地组织收入、监督各项行政事业经费的支出等工作。这在当时代表了国家对乡村社会进行资源的提取，在为乡村社会提供公共产品、促进乡村经济发展等方面发挥了重要的功能。
    在人民公社时期，由于人民公社是一种“政社合一”的组织体制，它具有政治和经济的双重属性，这在一方面人民公社作为乡镇政府的替代组织，它是政府组织，履行政府的职能，因此公社财政具有明显的政府财政的性质；可是另一方面，人民公社又是一个经济组织，其财务又是典型的企业性财务，与政府的财政有着根本的不同。人民公社自从它诞生的那一天起，就是一个混合性的组织体，它是由原来的乡镇财政和农业社合并而成，可见，公社财政既包括公社经济性的财务收支，又包括国家的财政收支。在人民公社时期，国家实行体制下放，将乡镇内原全民所有制部分同集体所有制部分混为一体，开始实行“财政包干”的管理办法。
    ……

序
导论
一 本选题的背景与意义
二 本课题的理论基础与研究方法
三 本课题所用资料来源
四 学术界的研究现状与述评
五 本课题中的基本假设与基本概念
六 本课题的逻辑理路与基本内容

第一章 乡镇财政制度的概况
第一节 乡镇财政制度的发展与运行
一 乡镇财政制度的建立与发展
二 乡镇财政制度的运行机理
第二节 乡镇财政制度历史与现实的双重缺陷
一 乡镇财政制度的历史错位性缺陷
二 乡镇财政制度的历史自筹性缺陷
三 乡镇财政制度的现实民主性缺陷
四 “乡财县管”制度的现实困境

第二章 税费改革的历史考察与乡镇财政困境的凸现
第一节 农村税费改革的历史考察
一 农村税费改革的历史背景
二 税费改革的实况回顾
三 税费改革和免征农业税的效应与政策评析
第二节 乡镇财政困境的生成机理
一 乡镇财政困境的凸现
二 乡镇财政困境的生成机理

第三章 财政困境下的乡镇治理
第一节 乡镇财政收支与预算线
一 税费改革前后的比较
二 政府支出与预算线
第二节 财政困境下乡镇治理的状况分析
一 乡镇公共物品的供给现状分析
二 乡镇的负债与举债
三 政绩考核机制下乡镇政府的威信预支
四 乡镇机构的扩张和行政成本的高位运行

第四章 乡镇治理中农民负担反弹的机理解析
第一节 新中国成立以来农民负担的历史演进
一 新中国成立初期的农民负担
二 人民公社时期的农民负担
三 改革开放至税费改革前的农民负担
四 后税费时代的农民负担
五 农民负担反弹的效应分析
第二节 后税费时代农民负担反弹的原因剖析
一 体制性根源：机构膨胀和人员超编
二 乡镇政府自利性的扩张
三 乡镇政府行为的经营化

第五章 财政困境驱使下的农民非制度化政治参与
第一节 农民政治参与与政治稳定的效应分析
……
第六章 财政困境下行政管理体制的断裂
第七章 重构财政困境下乡镇治理模式的制度安排
结束语
附录1
附录2
附录3
参考文献
后记