按照国家统计局第二次经济普查公布的数据，全国从事第二、三产业的法人单位、产业活动单位和有证照的个体经营户达到4000多万户，其中法人单位700多万户，产业活动单位880多万户。如果按平均每户每年用票2000份计算，全国用票量达到800亿份以上。
二十余年达到如此的规模和高度，已经证明了国家对于发票管理投入的不遗余力，而这种全力以赴的决心，则直接来源于国家“对其在厘清应税对象、监控税源变化、增强征纳互动方面所寄予的厚望”。也就是说，国家期望发票在20世纪50年代初被发掘出的治税功能重新发挥巨大的作用以适应新的经济形势的需要。客观地说，强大的发票管理机制确实发挥了应有的作用并在控税方面成效显著，但其发展过程中也一直伴有不和谐音，时至今日，假发票的肆虐和如何进行有效的控制成为发票管理者最为头疼的难题。
发票的违法行为始终存在于发票管理的发展过程中，或者说正是发票的违法行为才促进和形成了今天的现代化发票管理模式。归结一下，真正给管理者出了“难题”的其实只有两件事：一是增值税专用发票的犯罪；二是与《全国发票管理暂行办法》“同龄”的假发票制售犯罪。前者在国家投入巨资建设“金税工程”后有所遏制，而后者在国家法律的不断打击下似有愈演愈烈之势。
1994年。我国税制改革的主要内容之一就是对增值税实行“价外税”并且凭借增值税专用发票实行抵扣制度，发票这一被税务机关长期以来频繁使用的治税工具在新的税制体系中格外引人注目。可以说，即使是作为治税工具，此前发票的功能也是辅助性的，而此时已经将其推到了维系一个税种的存在乃至决定整个税制改革成败的风口浪尖上。
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