制度经济学交易成本理论、产权理论及契约理论表明：制度结构的三要素契约、产权和国家共同决定了制度效率，三者的独立性与相关性共同演绎了提高制度效率水平的不同路径。在此假定下，可以通过干预中国农村土地产权制度结构及各要素来完成土地这种稀缺资源的配置，实现中国农村土地产权制度各主体效用最大化这一终极目标。
经济学家对制度效率的研究经历一个由制度外向制度内转化的过程。制度在运行过程中是否具有弹性、开放性等外部特征及制度是否具有“帕累托改进”等研究强调用什么标准来衡量制度效率；制度中对交易成本、契约、产权、国家等要素的研究强调用什么方法来提高制度效率。制度效率的判定与提高是在“制度外部特征与结果”和“制度要素运行水平”两者不断循环更替的过程中实现的，并且制度总效率具有递减的规律，可推知制度效率研究的重点应是制度要素是否适度运行。新制度经济学研究的四个主要方面（交易成本、契约、产权和国家）中的国家、产权和契约是影响制度效率的“制度要素”。制度要素的协调运行会最大化制度效率，其中某一个或某些要素的“失灵”会导致制度效率出现“短板”，从而影响到制度的效率。基于上述基本判断，以产权、契约和国家为核心要素给出了制度运行原理的一个假定，并且用制度要素对制度效率的作用机理的明晰、制度效率“短板”的判定、制度效率“短板”治理原则及“三级同步治理”过程的说明等内容共同建构了“制度效率‘短板’理论”。特别地，“制度效率短板理论”从制度本身和制度主体的角度提出了“真实短板”和“虚拟短板”的概念，并诠释了其内涵。在此基础上，制度效率的CPC模型得以描述。
国家、产权和契约作为制约农地产权制度效率的三个基本因素在中国农村土地产权制度的历史与现状中有着不同的运行状态，其演进路径显示出的中国农村土地产权制度效率类型为：国家高效率、产权低效率、契约低效率。这一类型中的效率“短板”可以通过让渡、优化和配置三个步骤得到有效的治理。
从国家、产权和契约三个不同的视角对中国农村土地产权制度效率的演进路径考察如下：（1）国家强度对农地产权的影响系数与所占比例过高，即国家强度太大，农村土地产权制度效率的高低和国家强度对农地产权制度干预的弱与强基本上呈负相关分布。（2）农地产权各部分运行水平与农地产权制度效率基本正相关，产权整体运行水平与农地产权制度效率正相关；长期内影响产权整体水平的是农民农地所有权和处分权；现阶段，产权于农地产权制度中所占比例与影响系数均较低，不足50％。（3）影响中国农村土地产权制度中契约水平的主要因素是契约主体的垄断偏好，垄断主体的垄断偏好对契约完备程度的影响最大。契约对产权制度效率的真实影响力远未得到开发。综上所述，中国农村土地产权制度效率的基本类型为：国家高效率、产权低效率和契约低效率。
中国农村土地产权制度中产权和契约“双短板”要求对两者同时进行有效率的治理才能提高农地产权制度的效率。对这两个“短板”首先从整体上考察，然后再具体深入研究。对“产权短板”和“契约短板”进行治理的方法均是“取长补短”，基本步骤为让渡、优化和配置，每个步骤中一般思路是明晰现状、把握内涵、掌握路径和给出具体措施。
从整体上看，中国农村土地产权制度的产权结构还不尽合理，存在着较大调整与优化的空间。从中国农村五十年的产权结构变迁轨迹来看，当今对产权结构的优化与改进还处在初级阶段。具体地，产权“短板”的治理如下：（1）让渡阶段。这一阶段主要是指政府完成地权向农民的让渡。在农民是地权客体、政府是地权主体的现状下，农村土地产权的让渡有其必然性和长期性。其实质是让渡利益，具体路径为“约束松散的政府地权”、“约束紧密的政府地权”、“约束松散的农民地权”、“约束紧密的农民地权”四个阶段。让渡的具体措施包括设置征地补偿更高的上限、实行“补偿价格歧视”、建立农民参与市场交易能力的培训机构等等。（2）优化阶段。这一阶段主要是农民对政府让渡过来的地权依据地权本身的可分性等特点对其所产生的效用进行吸收。其现状为政府地权的让渡与农民地权的吸收间出现了权力释放的时滞；农民地权的成熟度不尽相同，使用权成熟度相对较高，其余三者成熟度均较低，等等。实质是农民利用地权可分性与可让渡性的特性，经由市场的价格机制交易地权来吸收政府让渡过来的利益并进一步提高其利益。农民地权的优化分为四个时期：政府垄断时期、信息不对称的竞争时期、信息对称的竞争时期和农民垄断时期。根据地权优化的四个不同时期从提高农民自身的地权市场交易能力、降低地权市场强控制能力买方的获利可能、培育良好的地权交易市场环境三方面提出了具体的措施。（3）配置阶段。这一时期主要是指政府让渡出来的权利于地权和契约两个“效率短板”中进行有效配置。经济的市场化进程要求对权利进行符合市场规律的配置。政府让渡权力市场的各种情形的内涵都是通过政府让渡权力于契约和产权市场上的合理配置实现政府让渡权力潜在利益的最大化。路径为初期、中期和后期配置。采取如建立专门的市场调研机构，适时运用限量供给与最高限价及补贴等方法对政府让渡权力供给与契约、产权市场的需求进行速度和幅度上的控制，定期发布产权市场、契约市场及相关市场的市场发育情况报告等具体措施保证合市场规律的配置实现。
特别地，在农地产权短板的治理过程中，农地使用权的市场流转是当前优化的核心内容。而作为农地使用权市场流转主要推动力量的政府和作为载体的市场就成了研究的两个重点。从政府的角度来看，其流转行为对农地使用权的市场流转有着重要的影响。按照市场的供求规律，以政府行为作为切入点，农地使用权市场流转的一般路径为：农民自发流转阶段——政府获利阶段——农民流转意识与能力培养阶段——农民流转能力提高阶段——流转市场潜能开发阶段。由于中国农地使用权市场流转处在农民流转意识与能力的培养阶段，所以从宏观上讲政府的补贴与价格干预会对流转市场的成熟起到十分明显的作用。那么政府如何让其行为更加合理化与科学化呢？符合市场供求的基本规律是一个不错的选择。以农地使用权流转比例的高低作为农地使用权流转市场成熟度高低的一个基本指标，从农民使用权的供求入手，便可探寻到农地使用权流转市场的诸多不均衡现象。分析影响农地使用权供求的要素可以使农地使用权流转市场失衡的原因得以显现。进而通过制定干预影响供求要素的政策就可以逐步实现农地使用权市场的供求均衡，提高流转比例，使农地使用权这一农地产权的基本内容得以充分优化。
契约“短板”的治理中由于配置阶段已经于“产权短板”的治理中加以论述，这里只包括让渡与优化两个阶段。（1）让渡阶段。政府是农村地权契约的主体，农民和市场需求者是客体。“政府型农村地权契约”向“市场型农村地权契约”转变的内涵就是政府由主导型政府转为服务型政府，提高农村地权契约的完备度。其路径分为政府向市场让渡地权契约利益、政府帮助农民提高地权契约博弈能力、政府引导地权契约市场地权契约利益均衡配置和政府利用市场价格机制对地权契约市场进行“需求转移”四个阶段。主要措施包括对政府相关人员进行专门的培训、制定出相关的法律法规、中央财政要对各级地方财政进行补贴、建立通畅的信息平台、对地权契约需求者订立地权契约做出最低限价，等等。（2）优化阶段。现状是没有设计出相应的机制对各种“逆向选择”和“道德风险”加以控制以减少其带来的契约内环境运行低效及引致的契约效用的无谓损失，农村地权契约效用开发上存在制度缺失。优化内涵是：设计并实施提高信息对称度的机制，从而减少地权契约签订前的“逆向选择”和地权契约签订后的“道德风险”，提高农村地权契约内环境运行的效率，增强地权契约的完备度。路径包括缺失、形成、成熟和稳定四个时期。地权契约优化措施包括建立农村地权契约内环境运行水平研究机构、成立专门机构来推进地权契约内环境的优化、逐步培养农民与地权市场需求者的风险意识、建立专门的专业的监督指导机构，等等。
特别地，如何通过改善契约关系来提高农民农业收入作为契约短板治理过程中的一个重要组成部分在这里得到了进一步的论述。当前农村发展的关键是提高农民收入，而长期内提高农民收入的核心在于提高农民的农业收入。以契约为切入点构建了对契约运行进行检验及修正契约主体“履约错误”的“隋性契约”模型。进一步地用“惰性契约”模型对中国农村改革三十年来的农地契约进行了检验，判定了不同时期惰性农地契约中委托人与代理人的履约错误，给出了修正国家与农民农地契约履约错误及提高农民农业收入的基本思路和方法。这一分析范式为探寻农民农业收入增长缓慢之源及明晰提高农民农业收入之路提供了较为清晰的理论框架。
总之，通过制度运行一般原理假说的确立以及制度效率“短板”理论的构建，中国农村土地产权制度的效率类型得以判定，农地产权制度效率的契约与产权“短板”得到了有效的治理，农地产权制度效率得到最大限度的提高。对此加以拓展，中国农村其他制度组合而成的农村土地制度束也可以在这一框架内加以研究，整个农地制度束的效率亦可能得到较大的提高。
展开
