虽然说较大的城市不可能不分为若干个区，但是城市的各项服务系统并不会因此就分区而设，诸如供水、供气、供电、公共交通等，在规划建设中几乎都是跨区的。相反，如果在城市中按照市辖区来分割设置各类公共服务设施，则会对规模经济效益的发挥产生实质性的损害。相比城市，农村地区各级政府的职能则存在较大的不同。例如，在一个县，它的各种功能，是通过一个个很具有独立性的乡、镇政府的工作来实现的。因此，一个县，甚至一个乡镇，都可以自成体系。这种状况实际上也与农村地区公共服务的水平和体系化程度普遍不高，存在直接的联系。但在公共服务水准和体系化程度都比较高的城市，除了极少数“飞地”之类的特区，城市政府的各种职能是不可能一一分解给各个市辖区来完成的。<br> 第三，城市公共服务体系建设的引领性，主要是指城市，特别是东部的大中型城市，要对农村和经济相对落后地区的公共服务体系建设发挥标杆和示范作用。自从近代工商业兴起，城市成为人类社会经济中心以来，城市一直就是人类经济和政治生活的主要引领者。显然，在构建服务型政府的过程中，城市作为时代发展引领者的地位仍然会继续下去。除此之外，随着中国城市化进程的持续快速推进，将会有部分农村地区将在未来转变为城市，同时，部分中小城市将会发展壮大为大中城市。鉴于此，发挥城市公共服务体系建设的引领作用，更具有长远意义。<br> （三）城市公共服务体系的框架<br> 1.城市公共服务体系的框架<br> 客观地讲，服务对应着需求，公共需求的多样化使得很难为公共服务划界。但是，从操作层面来讲，又必须有一个比较明确的划界，以便于政府开展工作。首先，要对公共服务做出“应然”与“实然”的划分。所谓“应然”是指政府应当提供的公共服务，这主要取决于社会公共需求；所谓“实然”是指特定的政府实际可以提供的公共服务，这主要取决于政府现有的公共服务能力。其次，根据受益范围对公共服务做出区分，这包括全民受益的公共服务、多数人受益的公共服务、特殊群体（弱势人群）受益的公共服务。<br> ……
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