（1）市场失灵
市场失灵是由于市场缺陷而引起的资源配置无效率。市场可以非常好地处理我们个人消费的物品，这些物品只要生产者通过市场了解了消费者对种类和质量的需求和承受能力，就可生产和销售。但是市场无法很好处理那些共同消费的物品，如干净的空气、国防或社区安全等。由于公共物品具有不可分割性和非排他性，这两个特性使得花钱买这种物品的人无法阻止不花钱的人享受同样的好处。人们都希望别人出钱，自己“免费搭车”。每个人都这样设想和行动的必然后果是公共物品远远不能满足需求，结果每个人均受害”。同时，在分配公平问题上市场也是失效的。在《新教伦理与资本本义》中提到，看不见的手专掏穷人的腰包”。市场失灵证明了政府干预的必要性，因此提供公共物品的任务似乎应该由政府来承担。
（2）政府失灵
“在过去，人们对于公共服务的研究都是一般化的研究，认为私益物品应该由市场来提供，而公益物品则应该由政府或者国家来提供。”但是西方发达国家的历史与现实却表明，政府提供公共服务也存在失灵的问题。
政府作为国家的一部分，从诞生之日起，就具有了双重属性，即作为公共管理机关的属性和作为统治工具的属性。在西方传统的福利国家时代，由于服务对象需求的单一性，政府所提供的集中服务模式取得了成功。从19世纪起，西方各国随着资本主义经济的迅速发展，出现了诸如失业、贫困、环境、卫生等越来越严重的社会问题。于是，资产阶级政府为了其阶级统治的稳固和社会的稳定，不得不承担越来越多的以增进全民福利为核心内容的社会事务，以德国为创始者的“福利国家”开始出现。20世纪30年代，美国也走上了“福利国家”的道路。到20世纪50年代末，几乎所有的西方发达国家都基本完成了有关社会保障制度的立法，设立了相应的管理机构，实行了一套完整的所谓“从摇篮到坟墓”的高福利为主要内涵的社会保障计划，福利政策成为资本主义世界发展的主流模式。
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