雪莉·琳内·汤姆金(Shelley Lynne Tomkin)是美国三一学院政治学系教授，曾在乔治·华盛顿大学兼职任教。在过去的20多年里，她一直致办于管理与预算局和联邦预算过程的研究，并为政府和私人机构讲授这方面的课程。汤姆金博士关于管理与预算局的文章发表在《官僚》(The Bureaucrat)与《总统研究季刊》(The Presidential Studies Quarterly)等杂志上。
　　译者简介：
　　苟燕楠，经济学博士，副教授，复旦大学公共预算与绩效评价中心主任。主要研究领域为公共预算、公共财政管理等，曾出版专著《公共预算决策：现代观点》，翻译《美国公共预算》、《公共预算经典（第一卷）：面向绩效的新发展》、《公共预算经典（第二卷）：现代预算之路》、《地方政府绩效预算》等公共预算领域的经典著作，在《财政研究》、《财贸研究》等期刊中发表论文数十篇。

　　《透视美国管理与预算局：总统预算局内的政治与过程》是我国第一部系统介绍0MB的译著。《透视美国管理与预算局：总统预算局内的政治与过程》对OMB的系统剖析探索了一些各国预算管理部门共同面对的问题，如预算的基本功能、预算的收支平衡与管理机制、预算部门的中立性、预算部门的政治化倾向、预算部门与行政首脑之间的关系、预算部门与立法部门之间的关系、预算部门的组织与流程、预算部门的人力资源发展、预算部门的文化建设等，为我们深入理解并探索预算及预算管理部门改革的现实性与可能性提供了有益的借鉴。

　　雪莉·汤姆金的书读者已经等了很长时间——上一本像书一样长的对OMB的研究是很多年前的事了。通过大量资料的运用，汤姆金对文献提供了令人满意的更新，评价了核心问题。不仅如此，分析是深入和平衡的，对于任何对总统制和联邦预算过程感兴趣的人，本书都将是大有裨益的。
　　——北伊利诺斯大学教授 艾伦·鲁宾
　　本书进行了综合性的叙述，它最终将管理与预算局展现给外部世界，并由此帮助读者来理解政策，并且了解总统政策的制定过程、预算制定过程、相关管理制度以及政策实施的其他方面。
　　——芝加哥大学教授斯 蒂芬·J.韦恩
　　本书对OMB的系统剖析探索了一些各国预算管理部门共同面对的问题，如预算的基本功能、预算的收支平衡与管理机制、预算部门的中立性、预算部门的政治化倾向、预算部门与行政首脑之间的关系、预算部门与立法部门之间的关系、预算部门的组织与流程、预算部门的人力资源发展、预算部门的文化建设等，为我们深入理解并探索预算及预算管理部门改革的现实性与可能性提供了有益的借鉴。
　　——财政部财政科学研究所所长 贾康
　　本书是我国第一部系统介绍OMB的译著，它为我国各级政府预算管理部门特别是中央政府预算管理部门在功能定位、机构设置、人员培养、运作管理等方面提供了有益的借鉴，特别是散落在书中的大量OMB领导者和员工原汁原味的思想和观点，以及预算相关者与局外人对OMB的评价，均有助于我们深化对预算的认识和理解；其次，本书对OMB内部运作翔实、系统的“透视”，为广大公众理解预算过程、进而通过预算表达自身偏好提供了不可多得的参考。
　　——复旦大学公共预算与绩效评价中心主任 苟燕楠

　　第1章  管理与预算局：总统的“全程”顾问
　　管理与预算局：总统执政独一无二的堡垒
　　管理与预算局的主要责任
　　为什么要有管理与预算局？
　　管理与预算局全部由职业公务员构成。不管总统的党派性质如何变化，他们一般保持稳定，因此，他们能够利用自己长期的知识积累和参与联邦政府活动及项目的经验提出建议和帮助。所以，它能够主要基于手边问题的价值来提供建议。作为总统的建议办公室，管理与预算局当之无愧地受到尊敬。保罗?奥尼尔曾说：
　　随着社会和政府变得日益复杂，能有一个持续性和中立性的机构来为总统和总统执政服务是非常重要的。当然，如果这种中立的机构又很能干就更好了。如果我们缺少一个可信任的、能超越政治党派问题，又能在党派权力过渡中生存下来的专家组，那么我们注定还要不断重复以往的失误。这就是这个办公室所要做到的。
　　在日常事务中，管理与预算局通过熟练而合理地完成他们各种各样的任务，履行其为总统提供高质量建议的责任。首要的和最基本的职责就是协助总统准备年度预算并提交国会。这意味着要从每个联邦机构集中预算需求以提供预算资金，同时分析这些需求，并就总统如何形成其向国会提交的文件提出建议。
　　管理与预算局可以提出立法建议。部门和机构都希望自己的政策建议能够得到推荐并通过国会批准，而这些首创性政策建议必须先经过管理与预算局的批准，要确保它们符合总统政策的指导方针。立法经过国会上下两院的批准后，管理与预算局还可以给总统最终建议，到底是签署还是否决该议项。从1981年开始，管理与预算局就一直作为一扇屏障，关于公共、产业的政府法令及其他政府机构的提议必须通过它的审查，同时它也会审查一些政府为自己和公众准备的调查、表格和文件。
　　多年来，管理与预算局的另一个重要责任就是监督总统创意的实施，旨在提高执行机构一般行政和财务管理水平以及项目交付能力。将预算局重新调整为管理与预算局的一个主要动机就是尼克松（Nixon）总统希望进一步强调机构的管理职能。
　　从20世纪70年代中期开始，国会在预算过程中承担了更大的任务。管理与预算局也被越来越多地要求协助总统，使预算建议提交给国会后，经过磋商能够顺利通过，并帮助解释和实施一些重新制定的有关预算规则和过程的章程。这包括《格拉姆一鲁德曼一霍林斯法案》工和Ⅱ、《预算执行法案》以及最近的《项目否决法案》。
　　国会和总统通过预算以后，管理与预算局便有责任拨付或“分配”这些预算专款给各部门和机构，这个过程称为预算执行。管理与预算局将专用款分配给各机构是根据时间安排（经常以季为单位），或根据支出功能分类确定不同的等级。管理与预算局对资金分配的控制是为了防止相关机构过早地用尽资金，同时也是为了提高机构运行效率，从而能促进节约。
　　虽然管理与预算局的主要机构活动经常可以源于其预算指令，但是作为预算的主导者，它也必须是项目的评估者、管理专家、信息保存者以及沟通者。保罗?奥尼尔曾说：“如果你负责给总统提供关于数字的建议，那么你就会参与联邦政府的每项政策制定。”
　　尽管这些年来管理与预算局对总统执政、相关机构和国会行动的影响已经减弱，但是它在政策制定中的中心作用却永远不会改变。因此，在很多方面，这个拥有400～600人的小机构，在总统、其他执行机构和国会的沟通网络中起着非常关键的作用。它指导形成各种影响政府活动的立法；它评估和限制政府性服务的成本。通过合理地履行其职责，管理与预算局成为美国人民作为政府服务接受者和纳税人的职责的守护者。
　　?管理与预算局的间接目的：为总统提供建议和帮助
　　管理与预算局的重要性也源于它能够帮助总统做一些很重要的日常工作，而这些是其他的总统支持部门和咨询人员做不到的。的确，总统有各种各样的参谋人员来提供建议并且提供信息和相应的分析。这包括他们的副总统、白宫参谋人员、内阁和副内阁官员，他们在国会中的同盟者、政治顾问、民意测试家，以及有高度政治见解的配偶。然而，以上所提及的所有情况中，对于特定项目问题必需的制度性记录仍然总体或部分缺失。由于总统配偶可能被排除在外，因此，这里经常会存在一种可能性：他们可能会歪曲反映给总统的信息或者提供不合理的建议。
　　白宫人员为了自己现在和将来职业上的考虑要依靠总统。即使总统需要听到一些“坏消息”，但是在告知总统之前他们也会犹豫。内阁成员和其他政治任命者拥有他们自己的议程和相关利益集团，他们会倾向于将这些给总统的提议“着色”。所有的这些顾问和媒体打交道时，也会经常“遗漏”一些不好的信息。白宫内部和外部“总统形象塑造者”似乎都没有动力来严格忠实于这种信息的客观性，尤其当信息暗含不受大家欢迎的总统决议的需求时更是这样。尽管向总统提出建议的一些来源有时候能够使其角色和利益符合客观信息，但通常是不可能的，即使这些信息来源倾向于提供平衡和客观的评价，它们仍然缺乏这样做的背景。
　　如果总统和他们的政治顾问们重视并且理解管理与预算局所起到的微妙作用，并且充分信任这个机构，那么管理与预算局对新总统开始几个月的管理将有特殊的重要意义。这些年来，有些管理机构并没有得到赏识和重视，当然也包括过去的管理与预算局。它们的这种协助是非常重要的，因为正像总统自己所看到的，一旦稳坐于自己椭圆形办公室，没有哪个机构能像管理与预算局那样把将要进行的工作的准备事项都做好。而且，最近几年总统竞选活动的加剧更加导致从热衷谋求职位到真正认真管理的转变的困难。竞选的努力包括获得进入总统办公室的关键要素，总统候选人认为他们必须要得到公众的关注，并要在选举中获胜。这种有争议的气氛会在以后的选举中不断持续，与美国选民想要的管理体制完全相反。
　　当然，有些总统的准备要更加充足，方式也不一样。前任管理者或许在管理国家机构和控制预算方面有“执行”经验，但是当他们发现总统要在整个国家的层面上面临更广泛的政治和管理复杂性时，他们会意识到当时是以一种错误的自信心迅速当选总统。如果总统们入主白宫是在担任副总统、参议员或者国家任命、委任的官员后，再一步步被选举为总统，那么他在执行总统权力的时候，将会对自己要面临的挑战有一个清晰的认识。但是，如果总统经历与经验有限，他们在执政时则将有可能陷入自己某种本能的偏见之中。
　　考虑到管理与预算局重大的责任和潜力，人们就不会奇怪为什么最近管理与预算局几个经验丰富的老顾问将它称为“最重要的部门”。管理与预算局强调的是对总统的服务，而不仅仅是准备预算的简单机制运作。
　　总统需要管理与预算局的帮助来缩小决策制定时所要考虑到的领域……随时掌握任何事件的所有事实和相关判断来提出资源配置方面的建议。
　　总统需要一种机制：能够做出分析上的替代方案，因为一些内阁成员经常有他们自己的打算。
　　如果总统能利用管理与预算局，那将会使他摆脱这些麻烦……使他避免提出原来尝试过的失败的策略。
　　管理与预算局能清除一些小的障碍，使得政治官员能够做出更大的决定……管理与预算局会首先对其在最基本的层面上进行分析……而任何一个总统都不可能在该层面上掌握细节内容。
　　总统需要管理与预算局来协调各部门的争论一这里没有其他的讨论会来处理这些事情。
　　管理与预算局就是总统的一本活的大百科全书。
　　?管理与预算局“必要的”机构能力
　　管理与预算局对总统决策制定过程的主要贡献就是根据其能力提供比其他渠道更加客观的信息和建议，当然这依赖于其长期的机构延续性。从这种意义上看，它不单单起到“检查和平衡”的作用，而且还可以起到增强总，统的其他咨询体系的作用。最有利的是，管理与预算局的信息和分析源于，其坚实的预算知识、机构历史，以及近几年执行分支机构与领导人和国会委员会之间的关系特征。要完成其重要使命，管理与预算局必须要受到其他政府机构的尊敬并拥有权威性。
　　管理与预算局人员要能够通过完全转换到新一届总统的那套价值体系来吸收并理解行政部门一直变化的结构。然而，这种技巧不能妨碍管理与预算局自己接触一些独立的事实并进行分析，从而得出总统和他的随从所不愿意听到的结论。与此同时，要注意这种必须要被“听到”的论断千万不能演变成一种机构或者个人的自大。如果是这样，管理与预算局会因为沟通渠道被白宫、其他机构以及国会切断，造成信息丧失客观性。
　　如果管理与预算局能够熟练地掌握这些方法，并因此能够为总统提供真实的信息和季节性分析时，它对总统的重要性是无可比拟的。

译序一／1
译序二／1
前言／1
序言／1
致谢／1
第1章 管理与预算局：总统的“全程”顾问／1
管理与预算局：总统执政独一无二的堡垒／1
显示管理与预算局发展过程的内外部趋势／5
其他历史模式和循环：预算局(管理与预算局)作为“危机管理者”、“替罪羊”和“防护罩”／6

第2章 了解管理与预算局的机构安排：管理与预算局的组织结构和员工角色／9
管理与预算局的组织结构和功能／9
管理与预算局的官场和员工／18

第3章 管理与预算局的最初60年：是否已是久远的历史？／26
总统成为首席预算编制者／26
1921～1932年的预算局：新的开端／27
预算局的基准时代：1932～1952年／29
20世纪五六十年代的预算局：两个对比案例／33
尼克松时代的预算局／管理与预算局：新的名称、职能和政治监管／40
福特政权：过渡时期／44
管理与预算局和1970年政治化大争论／45
卡特总统：对比的四年／47
预算局／管理与预算局的头60年：从辉煌到衰落／49

第4章 为总统服务：1976～1980年预算审查员的作用／57简介／57
人员特征、职业模式以及管理与预算局人员的培训／58
在“中立能力”中的能力因素／60
管理与预算局里的政治：公务员真的加入到游戏中了吗？／60
管理与预算局中政治与职业员工之间联系的本质／66
管理与预算局人员的判断力以及对决策的影响／72
20世纪70年代末制度上的管理与预算局／74

第5章 20世纪80年代的冲击：管理与预算局的目标和结果／78简介／78
里根一斯托克曼的预算改革：管理与预算局制度角色的本质／79
米勒时期的管理与预算局／86
布什时期的管理与预算局／88
1980年的管理与预算局：制度负担和人员规模／92
20世纪80年代的专业人员招聘、证书和人员流动率／94
管理与预算局内在的政治化：公务员遭到一个不公正的惩罚？／97
管理与预算局职业员工在20世纪80年代的建议：兴旺还是衰败？／100
回顾20世纪80年代／102

第6章 管理与预算局的预算编制命令进入第二阶段／108
简介／108
预算编制的时间表／109
预算编制的各个阶段／110

第7章 管理与预算局以及国会，1973～1992年：角色互换与对峙／127
简介／127
管理与预算局国会监察人角色的形成：1974～1980年／127
1974年《预算和留置权法案》：预算“中心”开始转移／129
《预算法案》和管理与预算局／130
国会编制预算以及白宫一国会关系：1981～1985年／133
20世纪80年代管理与预算局的立法责任：追踪、得分记录和基准政策／140
1986～1989年：《格拉姆一鲁德曼一霍林斯法案》和美好的设想／145
更多硝烟和镜子／148
管理与预算局和《预算执行法案》的分类变化／155
20世纪80年代管理与预算局的立法攻击和诚信问题／156

第8章 管理与预算局以及各机构：沟通、管理和“法规管制者”／164
简介／164
预算局／管理与预算局的沟通／165
预算局的管理角色：多变的历史／175
信息与规章事务办公室：20世纪80年代的避雷针／186
信息与规章事务办公室，管理与预算局的政治化和分支机构间福利／191

第9章 管理与预算局遇到克林顿：演变中的转换／207
克林顿选举前的管理与预算局／207
国际经济委员会和国家绩效审查委员会：竞争权力中心／207
对感觉的理解／210
帕内塔和瑞芙琳团队：场景一／211
编制5年期经济规划和赤字削减方案包：就职演说前的两难困境／213
管理与预算局和国会：克林顿的第一年／216
帕内塔和瑞芙琳团队：场景二，第一年：高层的视野／217
彻底改造管理与预算局：平行的路径／219
编制1995年克林顿预算：限制和共同掌权／223
通向管理与预算局2000／226
管理与预算局2000重组：无限可能的艺术／228
克林顿的转变：在改变中改变／234

第10章 1994年大选后克林顿时期的管理与预算局／239
变迁：1994年的夏秋之交／239
10月份的新消息：选举前的震动／245
管理与预算局2000：过早的结论／252
游戏结束／256
无休无止的游戏：“记忆中最漫长和混乱的预算季节”／261
瑞芙琳－帕内塔小组：行动Ⅲ／265

第11章 超越管理与预算局2000：一座通往21世纪的大桥／273
克林顿执政时期的管理与预算局：20世纪90年代制度需求上的冲击和火速的变化／273
变革的萌芽／277
变革的萌芽：管理与预算局扮演的教育性角色／277
有利可图：针对管理与预算局制度困境的规定／278
结语／287
尾声／289
新的法定职责／289
预算协议／290
《项目否决法案》／290
战略计划／292
管理与预算局的回归／295
如何对管理与预算局了解更多／301
如何联系管理与预算局并向管理与预算局索取信息／301
作者简介／305