第一章 中国农村改革政策的形成 陈锡文
中国的改革是从农村开始的。但农村的改革也并非是设计好了才启动的。从新中国成立之前，中国农村的经济制度就处于变动之中。1945年夏秋之交，中国人民的抗日战争获得胜利，但国共两党的和平谈判很快归于破裂，于是内战爆发。还在两党指挥的军队激战之际，中国共产党就已经在建立了自己政权的地方（即解放区）开展了轰轰烈烈的土地改革运动，在农村铲除了封建的地主土地所有制，实现了贫穷农民“耕者有其田”的世代期盼。随着国共两党的军队在战场上力量的变化，解放区的范围不断扩大，土地改革运动覆盖的地域也迅速扩大。到1949年10月1日中华人民共和国成立之时，在此前已由共产党政权控制的中国北方地区，基本已完成了土地改革，因此，新中国成立后的土地改革，主要在南方地区进行。到1952年底，中国大陆除西藏地区外，均已完成土地改革。
但从当时农村社会生产力极端落后、不少农户虽分到了土地但缺乏耕畜、农具、劳动力和资金的实际状况出发，中国共产党随即便在农村发动了要求农民“组织起来”的合作化运动：开始是引导农民组织小规模的农业生产互助组，接着便发动农民成立以自然村为单位、不改变土地所有制的初级农业生产合作社，紧接着又要求组织农民更大规模（相当于目前一个村民委员会的范围）的高级农业生产合作社。到1955年底，中国农村普遍建立了高级农业生产合作社。高级社的特征，不仅是规模大，往往一个社覆盖着数百农户、数千亩土地，更重要的是它废止了农民家庭的土地所有权，实行了农村土地的集体所有制。
到1958年，农村进一步开展了建立人民公社的运动。人民公社的规模更大，相当于目前一个乡镇的范围。国家开始时曾打算在一个公社的范围内实行统一经营、统一核算、统一分配，后终因农民难以接受而于20世纪60年代初将人民公社的经营管理体制确定为“三级所有，队为基础”，即在一个公社之内，按公社、大队、生产队三级进行经营、核算和分配，但明确了土地基本属生产队所有，因此，生产队便成为农村生产的基本单位。生产队的规模基本与20世纪50年代初期的初级农业生产队相当。此后直至1978年开始改革，中国农民便一直在这种农村体制下生产和生活。
由于农村生产的复杂性，每一个农民所付出的劳动与他对生产的贡献难以准确监督和核算，因此，对集体生产的漠不关心和劳动中的懈怠情绪在农村普遍蔓延，农村生产难以发展，农民生活无以改善，农村经济陷入了恶性循环。在这个过程中，不少地方的农民曾做过改革这种体制的尝试。较大规模的自发改革曾发生于1956年（即高级社成立后的第一个生产周期）和1960年（即“三年困难时期”），所采取的基本形式都是“包产到户”。但由于政治因素的制约，农民的这些尝试都迅速夭折了。
1978年是中国当代史发生重大转折的关键一年。这一年，中国共产党开始清理“文化大革命”期间及以前的错误理论和政策，在全党全国开展了“关于实践是检验真理唯一标准”的大讨论，提出正确评价毛泽东的功过、完整准确理解毛泽东思想、恢复实事求是的思想路线等，并在年底召开的中国共产党十一届三中全会上作出了实行改革开放的历史性抉择。处于社会最底层的农民当时自然无法了解国家政治层面正在发生的这些深刻变化，但当时毕竟离“文化大革命”结束已经两年，社会正在变得更加宽松，对这一点，农民是感受得到的。于是，若干地方的农民便又一次开始了他们以“包产到户”的形式对人民公社体制进行改革的尝试。由于中国农村的地域是如此广大、农民的居住又是如此分散，因此在城里人浑然不觉之中，中国的改革便在偏僻的农村由农民悄悄地启动了。
如今时间已经过去了30年，农村的改革已经在若干关键性的环节上取得了重大突破。认真梳理30年农村改革的历程以及若干农村重大改革政策的形成，对于进一步推进农村的改革，加快完善符合社会主义市场经济要求的农村体制机制，显然具有极大的必要性。2008年10月闭幕的中国共产党十七届三中全会，为部署今后12年农村改革发展的任务，已经对农村改革发展前30年的成就和经验做了高度概括的总结。本文拟对30年农村改革发展历程中若干重大政策的形成过程作一些提示性的描述，以为感兴趣者作索引。有两点需要说明：一是涉及中国农村发展的重大改革政策的形成，在时间序列上不一定前后继起，往往是交叉互动地向前推进；二是每一项改革政策实际上还都远未达到理想状态，改革尚需要深入，体制机制还需要完善。
1978年12月18-22日召开的中国共产党十一届三中全会原则通过的《中共中央关于加快农业发展的决定（草案）》，是党中央开启农村改革序幕、制定农村改革政策的标志。在此后30年中所形成的农村改革政策，主要可以从以下十个方面进行概括。
一 农村基本经营制度的形成和土地政策的完善
（一）建立以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度
农民始终是农业农村发展的主体。他们在发展生产方面的积极性、主动性和创造性能否得到充分调动，关系到农业农村发展的进程。农民的利益能否得到承认和保护，又是能否调动农民力量的决定性因素。在20世纪50年代到改革开放以前，我国的农业经营体制就一直在探索如何提高农民的生产积极性问题，但是由于探索被限定在不能改变人民公社体制的范围内进行，因此始终没能从根本上解决调动农民生产积极性的问题。
1978年秋，安徽省凤阳县小岗村的18户农民对生产队的土地实行了“包干到户”。它的重要意义在于突破了当时多数地方农民所向往的“包产到户”的改革模式。从“包产到户”到“包干到户”的转变，有相同之处，就是都将农业的生产过程承包到了农户；不同之处则在于农户承包的内容。所谓包产到户，即将集体的土地承包到户，以农户承包的土地来确定农产品的年产量；农户将农产品如数上缴给集体组织，达到承包时约定的数量，就能从集体组织分配到约定的报酬；产量超过承包时的约定，承包户可从超额部分中获得一定比例的分成；产量未达到承包时的约定，集体组织将酌减分配给农户的报酬。不难看出，在“包产到户”中，农户承包的是土地的产出，而产品的所有权仍属集体。因此，“包产到户”没有改变集体组织仍作为统一经营、统一分配的经营主体地位，但它确实比以往的统一劳动、评工计分更能体现按劳付酬的原则。所以，“包产到户”的学名是“集体土地承包到户后实行联系产量计付报酬的生产责任制”，简称“联产承包”责任制。
“包干到户”则不同，用农民的话讲，“包干到户”就是土地承包到户、生产的农产品实行“缴够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。因此，在“包干到户”中，集体组织不再承担统一经营、统一分配的职能，它只是从农户那里按承包土地收取“提留款”，并以此作为集体组织内部进行管理和服务的费用。于是，农户就脱颖而出，变成了在整个农业生产过程中自主经营、自负盈亏的经营主体。
由此可见，“包干到户”与“包产到户”的区别实在不容忽视。如果农村改革始终坚持以“包产到户”为限，那么人民公社的体制也许还会延续很多年。所幸的是，农村真正实行包产到户的时间并不长，相当多的地区实际上还未及实行包产到户，便就实行了包干到户。当时对“双包到户”的异同曾有过激烈的争论，一种观点认为，“包产到户”是集体经济组织内部的生产责任制，而“包干到户”则不是；但它究竟是什么，似乎也讲不清楚。邓小平在1980年5月31日对农村政策问题作了重要谈话，对“双包到户”都充分肯定，并明确指出：“总的说来，现在农村工作中的主要问题还是思想不够解放。”因此，在农民执著地选择比“包产到户”更简单明了的“包干到户”时，倒也未受到太大阻力。
如今回顾起来，“包干到户”之所以能如此快捷地替代“包产到户”，恐怕也与人们当时把这两“包”之间的区别看得简单了有关。事实上，宪法关于“以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制”，也是到了1999年才修正为“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。“包干到户”的不简单，绝不仅仅因为它在操作上比“包产到户”更为简单、明了，而主要在于以下几点。
第一，如前所述，是“包干到户”而不是“包产到户”才可能使承包农户成为独立的经营主体。而也只有在农户成为独立经营主体、生产队退出农业生产的直接经营之后，人民公社的体制才能够被废除。
第二，只有在承包农户成为独立经营主体之后，农户才可能在满足生活消费之后逐步积累起自有的生产性资产。而这对于在计划经济体制下劳动者（城乡皆如此）只能获得消费资料分配的原则，无疑是具有决定意义的重大突破。由于农户从“包干到户”中获得了在承包的集体土地上积累自有资产的权利，于是农村的改革也就从最初定义的集体经济组织内部的经营管理体制改革，拓展到同时具有农村财产关系变革意义的改革。
第三，农业的生产过程承包到了户，劳动力就不再由生产队统一安排，农村劳动力由此获得了自由。有了可以自主择业的劳动力再加上农户积累的自有资产，一场涉及所有制结构、产业结构、就业结构和收入结构深刻变革的剧目就开始有声有色地在农村上演。在农产品供给迅速增加的同时，乡镇企业异军突起，个体户和私营经济如雨后春笋，外出进城务工经商的人流如潮起云涌。这就是“包干到户”激发农村微观经营主体活力后所形成的生动局面。因此，说“包干到户”在发育以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度和社会主义市场经济体制过程中起到了“酵母”的作用，应当并不为过。
到1983年底，我国农村基本上实行了在不改变农村土地集体所有性质前提下的以家庭承包经营为基础的农村经营体制。自此以后，家庭经营重新成为我国农业的主要经营形式。这极大地调动了亿万农民的生产积极性，有力地促进了这一阶段农业生产的超常规增长，粮食产量从1978年的3.05亿吨猛增到1984年的4.07亿吨。
当这一经营形式在农村普遍化之后，中央就开始考虑如何稳定这一制度的问题。1984年中共中央1号文件要求，“土地承包期一般应在十五年以上”，这在很大程度上打消了农民对经营制度稳定性的疑虑。此后，农村的家庭承包经营制度一直朝着稳定的方向发展。《中共中央、国务院关于一九九一年农业和农村工作的通知》（中发[1990]18号）明确指出，“这种经营体制，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，一定要作为农村的一项基本制度长期稳定下来，并不断加以完善”。这是首次在中央文件中明确家庭承包经营要“长期稳定”。
进入20世纪90年代，离15年的承包期日益临近，为切实实行以家庭承包为基础的经营制度，稳定农村的土地承包关系，《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（中发[1993]11号）要求：“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。”《中共中央、国务院关于1998年农业和农村工作的意见》（中发[1998]2号）进一步强调：“第一轮承包到期的地方，都要无条件地延长30年不变。”1998年夏，时任中共中央总书记的江泽民同志在考察安徽省凤阳县小岗村时就明确说：“中央关于土地承包的政策是非常明确的，就是承包期再延长三十年不变。而且三十年以后也没有必要再变。”1998年秋，党的十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题
的决定》，把过去对农村经营制度的表述，由“以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制”修改为“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，并再次重申“以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度，必须长期坚持”。
到2000年底，全国农村已有93％的村组完成将土地承包期再延长30年的工作。2002年8月29日第九届全国人大常委会第二十九次会议审议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》，则把家庭承包经营体制用法律的形式固定下来。从此，农民土地承包经营权的稳定就有了法律依据。截至2005年底，农村98.7％的村组完成了将土地承包期再延长30年的工作，有80％以上的农户获得了土地承包经营权证。
2008年10月12日党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，再次将稳定基本经营制度向前推了一大步，并提出了鲜明的要求：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这进一步彰显了中央稳定农村这一基本经营体制的决心。
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