第1章 经济政策的政治
政策需要政治。解决经济问题的途径是多种多样的，但是如果一种主张要能取得优势而成为特定政府的实际政策，那么它必须获得掌握政治权力者的支持。经济学理论可以给出很多不同的政策，但除非我们的经济学包含对权力的考虑，否则它就不足以让我们理解政策选择是如何在实际中做出的。
在经济繁荣时期，我们很容易忘记政策制定过程中政治力量的重要性。因为在这一时期，社会系统表现出相对的稳定性，经济运作具有足够的规律性，其运作规则可以被模式化，似乎并不需要考虑社会对象。而在经济困难时期，这些令人宽慰的幻影烟消云散了。发展模解体，经济模型冲突，政策出现分歧。在经济繁荣时期模糊而在经济困难时期变得清晰的一个事实就是：政策决定是在相互冲突的政策主张之间的政治斗争中产生的。某个政策主张之所以能够获胜，其原因就在于它的支持者们拥有能够把他们的意见转化为法律规则的力量和权力。
20世纪70年代和80年代是经济困难时期，这是经济问题使得经济决策过程中政治因素的重要性变得十分突出的时期，也是一个打破纪录的时期。20世纪80年代早期发生了五十年来最严重的周期性经济萧条（business—cycle depression），70年代后期发生了三十年来最严重的通货膨胀，在西欧国家还出现了近两代人以来最持续的失业。在20世纪70年代，世界经济还经历了自1931年发生银行倒闭以来最大的一次出自单一来源的冲击，即1973—1974年欧佩克（OPEC）石油价格的飙升。同时发生的还有以1971年的美元贬值为起点，20世纪40年代所建立的金融体制崩溃了。就在20世纪80年代中期我将要完成此书的写作时，美国拥有了令欧洲人羡慕的创造了几百万个就业岗位的经济成就，但50年代的美好时光已不复存在了，在那时，经济增长、物价稳定、充分就业似乎可以同时实现。在20世纪80年代的世界经济里，美国有着巨额预算赤字，吸收了大量外资，一些外国政府欠下巨额债务，加上激烈的国际竞争，以及制造业劳工的大量减少 这些都是严重的政策问题的外在迹象。
伴随着经济上的混乱，政治上也产生了剧变。20世纪70年代和80年代发生了一些自30年代以来重大的政党政治的转向。1981年，在法国历史上社会主义者第一次获得了在国民大会选举中的绝对多数票，通过普选直接选举产生了第一位社会主义者的总统。在英国，玛格丽特·撒切尔夫人当选首相，英国保守党两次打败工党，而社会民主主义者则分裂形成新的政党，这些使英国的两党制摇摇欲坠。1976年，瑞典的社会民主党四十多年来第一次失去了政权，但在1982年，当评论家预言欧洲政治将发生右转时，社会民主党却在奥洛夫·帕尔梅（Olof Palme）的领导下赢得了竞选。在西德，当自由民主派（Free Demo—crats）改变结盟的伙伴时，联合执政的体系瓦解了。在美国，作为共和党候选人的罗纳德·里根在总统选举中大获全胜，并且获得了所有阶层选民的强烈支持。葡萄牙、西班牙和希腊的独裁统治土崩瓦解，并且随之而来的是两个国家的社会主义政党执掌了国家政权。
这些政治方面的变化同时伴随着经济政策争论的重要变化。有了20世纪30年代的大萧条和第二次世界大战的痛苦经历，西欧和北美国家之间建立起了一种“历史性妥协（historic compromise）”的联盟关系。不共戴天的仇敌在混合经济（mixed economy）的基础上达成了休战协定，这种混合经济是一种限制性的资本主义体制，在这种体制下私有企业仍然保持着自身的发展动力，但它是在一个提供经济和政治稳定的规则系统中运行的。对需求的管理有利于促进充分就业、福利国家、广泛的经济调节系统、制度化的劳资关系以及自由贸易——这些都是这种限制性的资本主义的政策方法，它们都从根本上背离了大萧条之前的市场经济正统（the market orthodoxy）。同时，政治权力也被广为分享，其程度远远超过了战前。
这种和解随着20世纪70年代的经济危机走向了终结。由于经济的恶化，对造成恶化的原因和如何进行治理的争议不断增加，而且对政策争论的范围也在扩大。已被遗忘的解释又重新恢复了生机，有时是用新的语言，而在60年代曾挑战正统及其继承者的那些信条也失去了知识上的支配地位。对于历史性妥协的挑战一一其中包括工业国有化（nationalization of industry）、工业民主（industrial democracy）、保护主义（protectionism）和产业政策——近年来又回到政策议程当中，而且有的已经被付诸实施。例如，在弗朗索瓦·密特朗（Francois Mit—terrand）执政的第一年，法国工业的国有化数量超过了自1945年以来的所有西方国家。在国家的和平时期，美国总统里根在降低税负、削减财政支出以及增加军事开支等方面的幅度超过了历届总统。国际贸易中普遍盛行的保护主义，突破了《关税与贸易总协定》（the General A—greement on Tariffs and Trade，简称OATT，即《关贸总协定》）的旧体制。
经济危机、政策争论和政治试验之间肯定存在着某种联系，而这种联系正是本书所要研究的主题。经济危机导致政策争论和政治论战，而正是从这些冲突中，政策产生了。政策，无论是创新性的还是传统性的，都需要政治：即应对经济危机需要政治的支持。因此，为了理解政策选择，我们必须理解产生政策的政治。
在这本书中，我希望通过“政治经济的政治社会分析”（political so—ciology of political economy）——通过国际经济中国家对重大变化的应对策略来了解政治对不同经济政策的支持，由此获得对政策选择的政治过程的理解。当各国经济相互依赖时，危机就是国际化的。没有一个国家可以逃脱，因为危机对所有国家都是一个刺激，都必须做出反应。通过分析一个国家在危机中所做的事情，通过观察它们的应对策略，我们能够了解这些国家以及导致它们选择特定政策的各种因素。
比较的方法对于这样一项研究来说是特别有价值的。当前的世界经济危机不是第一次，更早的两次经历似乎对我们的时代产生了特别重大的影响。在1873—1896年的危机中，物价暴跌，就业水平徘徊不前，生产高涨，利润紧缩，有的公司在规模上急剧扩大而大多数其他企业则纷纷破产倒闭，几百万人离开欧洲，世界上的一些国家进入了工业经济时代，但一些国家在应该做些什么的问题上长期争论不休。1929-1949年的危机虽然开始于华尔街股市的大崩溃（the Great Crash），但银行的支付系统（随着德国的战争债务和第一次世界大战的赔款）以及贸易和生产（随着新产品和新技术的出现）都已经发生了深层次问题。因此，通过对当前的危机与早期危机的比较，我们能学习到很多东西。
我们可以从两个视角来看待这三次危机，既可以把它们看做是各具鲜明特征的不同历史时期，也可以把它们看做是相似历史事件的重现。每次危机都包含着三个特性：常规性的投资／商业周期中的严重经济衰退、生产在地理区域分布上的重要变化、新产品和新生产流程的大幅度增长。在国际经济活动中，这三个特性深深地影响着国内经济，而且也与每个国家在国际化趋势中所产生的国家之间的政策冲突相联系。
本书着重分析法国、德国、瑞典、美国和英国五个国家对三次世界性经济危机的应对策略的选择问题。至少在一个世纪的时间里，这五个国家都建立了复杂的经济体系，部分是现代化的，部分还比较落后；部分实现了工业化，部分还处于农业社会；部分以在世界范围内的积极竞争为重点，部分则以保护国内市场为主旨。这五个国家在政策选择上有时趋同，有时趋异，令我感兴趣的是它们在这段时间内都保持着资本主义性质。而且，除了纳粹统治时期的德国是一个明显的例外，这五个国家在政治上至少都部分地实行了民主宪政。
通过比较这些国家在可能的政策选择中最后所作出的抉择，我们能够了解到政治权力在政策形成过程中的一些重要作用。政策选择最终是由政治家决定的，是由在政府机构中任职的人员做出的，这些人的权力来源于那些机构的正式权威。但是，这些政治领导人首先必须设法获得那些组织机构中的职位并紧紧地掌控它们，而且不论他们做出什么样的决定，他们的政策要发挥作用，就需要来自于那些参加工作、进行投资、购物消费的大量的人的迎合，甚至热情支持。因此，当政治家做出决策时，他们的选择就会受限于动员以及维持支持的需要。政治家们必须与政府官员、公务员、政党和利益集团领导人以及社会中的经济行为者（economic actors）达成共识。在本书中，我的目的就是要展示出围绕各种经济政策方案而形成的支持的模式，这些方案都是不同国家在应对严重的国际经济混乱时所采取的。
展开
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