公法人是大陆法系的一个古老的基础性概念，富含着深厚的理论积淀。将公法人制度与现代行政改革相结合，研究组织形态与行政任务之间的关联性，是行政组织法的一个重要命题。《作为组织手段的公法人制度研究》通过揭示公法人制度的价值与功能，将其与我国当前行政组织体制改革的现实需要相结合，寻求理论与现实的契合。
    公法人制度是现实需求在法律体系中的升华与凝练，蕴含着法学思想与方法的历史变迁。法律主体是公法人的制度媒介，而公私法的分立则是公法人的存在基础。公法人具有主体性、权利能力以及公共目的性三大法律表征。其法律表征与制度功能紧密相关。作为一种国家治理的组织手段，公法人的制度功能体现为两个方面：以法人格化的方式实现行政分权下的自治；以法人化的方式应对科层制的弊端。前者是公法人制度的传统功能，而后者是公法人制度功能的延伸与发展，是新公共管理理论与传统公法人制度相结合的产物。
    对于公法人这一类实现特定公共目的的组织而言，目的决定其存在的意义。组织形态的构成无不围绕着如何更为有效地达成任务这一目的而进行。因而，组织目的是公法人组织形态类型化的基点。组织目的不仅决定着公法人的内部组织结构，同时也主导着公法人的外部治理。一般意义上，公法人的法律规制主要体现为组织形成权的法律保留，以及合法性监督这两个方面。具体到自治团体，法律规制的核心在于自治与法治的协调；对于公共服务性组织，具有结果导向的目标管理与绩效评估则是规制的重点。
    公法人的缺位是我国法人制度的局限所在，引入公法人制度是我国行政改革现实运作的需要。任何制度的借鉴都存在现实适应性和实际功效的问题。社会转型、行政改革是我国当今社会发展的主题，立足于改革这一背景，分析我国现实与公法人制度之间的契合度，是制度借鉴的前提。转变政府职能是我国行政改革的目标，这一目标定位与公法人制度具有一定的契合性，这种契合为我国借鉴公法人制度提供了基础。因此，在转变政府职能的行政改革背景下，借鉴公法人制度改造我国事业单位，将法人治理结构与公共服务相结合，提高公共服务的效能，将公法人制度与我国社团自治制度的发展相结合，完善其外部组织形式与内部民主参与机制，具有十分重要的现实意义。

    在他的理论中，权力越分散，它就越不负责任，权力越一元化，它就会受到来自更为负责的单一权力中心的指导，因此，等级制组织的完善是效率最大化的保障。
    如果说，威尔逊对传统公共行政模式的最大贡献，是通过政治与行政二分法界定了现代公共行政的独立领域，那么韦伯的贡献则在于以科层管理论奠定了现代政府的组织框架和运作机制，从而确立了官僚制在公共行政中的中心地位。马克斯·韦伯把现代国家看成是“单中心”的，他认为，行政中的理性依靠是等级关系的结构，因此，建立在公事公办、非人格化关系结构、层级节制与专业化分工基础上的官僚制，是维持法律、经济和技术理性的必要条件与组织手段。准确、速度、知识、连续、灵活、统一、严格服从、摩擦少、成本低、结果的预见性，是官僚制行政的特性，这使得它在技术方面优于所有其他形式的组织。作为工具理性的官僚制，可以确保法律规则以逻辑严密、机械刻板的方式应用于实际情景，同时能够保证行政管理的高效率。对韦伯来说，机械在技术上比非机械生产方式更具优势，同样，官僚制组织在技术上高于所有其他形式的组织。可见，韦伯从工具理性角度阐述的官僚制组织思想，与政治——行政二分法下执行功能取向的政府行政是高度吻合的。韦伯的官僚制理论，对第二次世界大战后公共行政领域的研究有着重要影响，并通过各国的实践得以落实，成为行政管理的主导模式。 
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内容提要
导论
第一节 研究目的的澄清
一、公法人：一种制度与组织手段
二、公法人缺位：我国法人制度的局限
三、公法人制度：我国行政改革现实运作的需要
第二节 研究方法与框架
一、研究方法
二、研究框架
第一章 作为公法体系基础性概念的公法人
第一节 公法人概念的缘起：研究的起点
一、公权力意志的人格化：理性主义思维与权利本体论的必然
二、公法人主体地位的明确化：实证主义方法与法学科学化的结果
三、公法人的制度化：现实主义立场与公法认识论变迁的体现
第二节 主体：公法人的制度媒介
一、主体：一个永恒的法律命题
二、行政主体：公法人的实质内核
第三节 公私法的分立：公法人的存在基础
一、公私法分立：一种传统和需要
二、公私法人分立：公私法二元分立的延伸
小结：殊途同归的必然
第二章 相互融合的法律表征与制度功能
第一节 公法人的法律表征
一、公法人的主体性
二、公法人的权利能力
三、公法人的公共目的性
第二节 以法人格化的方式实现行政分权下的自治
一、组织人格化：自治的法律特征
二、两种分权基础上的两种自治
第三节 以法人化的方式应对科层制的弊端
一、真理：没有永恒的模式，只有永恒的变革
二、机关法人化：政府再造的产物
小结：一种历久弥新的组织制度
第三章 目的主导的公法人组织形态类型化
第一节 组织目的：公法人组织形态类型化的基点
一、目的决定公法人组织形态的类型
二、目的决定公法人组织形态的相对性
第二节 目的基础上的公法人组织形态
一、作为自治载体的公法社团
二、承载着服务职能的公营造物
三、作为目的性财产的公法财团
第三节 以绩效管理为目标的行政法人
一、绩效：行政法人的存在目的
二、公共性与企业性的结合：行政法人组织形态的特点
小结：类型化与超越类型化，
第四章 以目的保障为基础的公法人法律规制
第一节 公法人法律规制的核心
一、组织形成权的法律保留：公法人民主合法性的基础
二、合法性监督：自主与监督的平衡
第二节 以权力整合为目的的法律规制
一、公法社团：寓分权于权力整合中的产物
二、自治与法治的协调
第三节 体现结果导向的绩效监督
一、绩效：公益正当性的要求
二、绩效：结果导向的规制目标
小结：组织目的是法律规制的基点
第五章 公法人制度功能在我国现实中的契合
第一节 目标性契合：公法人与大部制
一、历次改革：目标在渐进中明确
二、大部制与公法人制度的目标性契合
第二节 功能性契合之一：公法人与我国事业单位改革
一、制度的形成与演变
二、困境与问题
三、分类归位
第三节 功能契合之二：公法人与我国团体自治的制度完善
一、社会结构在改革中分化
二、制度形成中的法团主义因素
三、自治外在形式与内在机制的完善
小结：必要的理论回应
结论公法人：一个组织法的范畴
附录日本独立行政法人通则法
参考文献
跋