第一章 清末民和乡材自治理论与实跬
第一节 晚清时期
一、太平天国乡里制度
清代地方组织，前期仿照明朝旧法制，建立里社制，中后期推行保甲制。无论里社还是保甲，这些机构组织和中国封建国家在乡村设置的基层组织一样，承担国家的征收赋税、摊派徭役、防范人民反抗活动的基本职能。州、县官因迁调频繁，力所不逮，对于民间疾苦漠不关心，有关地方兴革事宜，只是委诸少数士绅或乡里望族代为操办，结果掩饰欺瞒、空言搪塞，甚至借机敲诈勒索，鱼肉乡民，地方“百事废而不举”，地方公益活动无人过问，乡民被肆意盘剥，农村走向破产，社会面临巨变，封建国家乡里制度亦面临质变。
对于乡村治理，太平天国创新了一套制度，颇有新意，实行乡官“乡里公举”。有学者指出其特点：“乡官之选举法，虽非如今代投票普选之纯全民主制度，然确有多少民主作风与自治作用，比之当代满清治下乡土民事操纵于绅士耆老之手者尚胜一筹。（此指其非民众中选出而言）其制度略近于现代各省乡村间之自治职员，如区长、乡长、村长等，盖各乡官究以民意民望为依归，而凡被选出者乃正式受任治事也。”
二、康有为的思想
鸦片战争后，由于社会政治经济发生巨大变化，封建政治机构包括基层乡里制度越来越不适应世界和中国发展的需要，如何改革旧的国家政治体制，建立新的政治制度，成为当时中国面临的亟待解决的问题，康有为等维新思想家拿出了自己的方案。
康有为给光绪皇帝上了六书之后，又上了一道奏折，建议地方每一个县设民政局，专事地方自治事务。在乡镇以下，康有为遍查中国古代乡里制度，“旧瓶装新酒”托古改制，主张仿照汉代的办法，公举三老，担任乡官，会同地方士绅，公议新政。康有为改革措施遇到守旧派的顽强抵抗后，建议光绪帝在用人上“但主增新，不主裁旧”，仿照宋朝的“官差并行”之法，“选通才以任新政，存冗官以容旧人”。《宪政编查馆奏核议城镇乡地方自治章程并另拟选举章程摺》中也有这样的记载：“臣等查地方自治之名，虽近沿于泰西，而其实则早已根于中古，周礼比闾、族党、州乡之制，即名为有地治者，实为地方自治之权舆。”
梁启超提出“秉西法，重乡权”和建立“地方自治政体”的主张。康有为托古改制，梁启超援西改革，都是中国曲折的进入近代历史的思想反映，康梁两人关于乡村自治的思想是启发我国乡村自治历史过程开始的思想前驱。
三、清末改制
清政府1908年8月24日（光绪三十四年七月二十八日）制定和颁布了府州县以下的城镇市乡自治章程，共九章一百一十二条。清末参照欧美、日本等国的地方自治制度，颁布法律，在乡村实行自治，着手筹办地方自治。这是所谓政府推进、制度改造、精英担纲、送法下乡的典型案例。由统治者提出乡镇自治在中国历史上还是首次，第一次由统治阶级提出了“自治”概念。
根据规定，地方自治“专办地方公益之事，辅佐官治为主”，由地方公选所谓的“合格绅民”，担任自治团体负责人，在地方官监督下办理地方事宜。
章程规定：凡府（厅）、州、县城厢地方为城，其余市、镇、村、庄、屯、集等各地方，人口满5万以上者为镇，人口不满5万者为乡。
所有城镇设城镇议事会、董事会，乡设乡议事会、乡董。城镇乡议事会设正、副议长各一名，乡镇董事会各设总董一名，董事一至三名，名誉董事若干名。各乡设乡董一名、乡佐一名。所有城镇乡正、副议长、总董、董事、乡董均由所在城镇乡绅民选举产生，最后呈报该管辖地方官核准任用。
选民有一定的资格限制，规定有下列之一者不得为选民：“一、品行悖谬，营私武断，确有实据者；二、曾处监禁以上之刑者；三、营业不正者，其范围以规约定之；四、失财产上之信用，被人控实尚未清结者；五、吸食鸦片者；六、有心疾者；七、不识文字者。”此外，议员亦有亲属回避等限制：父子兄弟不得同时任为议员，若同时当选，当以子避父、弟避兄；若父子兄弟为城镇董事会总董或乡董、乡佐，则不得同时任为议事会议员；乡董、乡佐不得同时兼任该乡议事议员，父子兄弟不得同时为乡董、乡佐。
城镇乡须择定本地公产房屋或寺庙为自治公所，作为议事会、董事会和乡董的日常办公机构。
城镇乡自治公所直接受该管辖地方官监督，地方官有权请求督抚解散城镇乡议事会、董事会及撤销和罢免各级自治团体与职员。
自治章程中列举了城镇乡自治事宜事项：“一、本城镇乡之学务：中小学堂、蒙养院、教育会、劝学所、宣讲所、图书馆、阅报社，其他关于本城镇乡学务之事；二、本城镇乡之卫生：清洁道路、蠲除污秽、施敬药局、医院医学堂、公园、戒烟会，其他关于本城镇乡卫生之事；三、本城镇乡之道路工程：改正道路、修缮道路、建筑桥梁、疏通沟渠、建筑公用房屋、路灯，其他关于本城镇乡道路工程之事；四、本城镇乡之工商务：改良种植牧畜及渔业、工艺厂、工业学堂、劝工厂、改良工艺、整理商业、开设市场、防护青苗、筹办水利、整理田地，其他关于本城镇乡农工商务之事；五、本城镇乡之善举：救贫事业、恤嫠、保节、育婴、施衣、放粥、义仓积谷、贫民工艺、救生会、救火会、救荒、义棺义冢、保存古迹、其他关于本城镇乡善举之事；六、本城镇乡之公共营业：电车、电灯、自来水、其他关于本城镇乡公共营业之事；七、因办理本条各款所列事项；八、其他因本地方习惯，向归绅董办理，素无弊端之各事。”
为了使地方自治不流于形式，清政府先在风气开化较早、文化程度较高的直隶天津和江苏江宁两地先行试点。
根据天津、江宁两地筹备地方自治的经验，各省遵谕于1909年在省城及各府（厅）、州、县一律开办自治研究机构，作为当地筹备自治的指导机关。到1910年12月底，全国共设各级自治筹备会81个，自治研究所128个，其中开办最好的是四川，其次是江西、湖北、陕西等省。这些省份的不少府（厅）州县还开办了自治培训班，对地方绅员进行培训，聘请和选派通晓西方国家政治、法律、制度的留学生和学堂毕业生讲授《钦定宪法大纲》、《城镇市乡自治章程》、地方自治筹备办法。不少省份在筹备地方自治期间，还创办白话官报、白话告示、自治浅说，用通俗流畅的白话文体宣传宪政、法制、地方自治推行的办法、好处。
各省为成立城镇市乡参事会、董事会，选举议员、董事，对各地的人口（包括男女性别、籍贯、职业、财产、文化程度）进行了调查，这是我国有史以来第一次大规模的人口普查。
从地方自治章程办法和自治的内容看，筹办地方自治无疑是利国益民之举，对改变农村愚昧落后状况、开发民智、促进文明开化具有积极意义。
各省筹办地方自治虽有不少成绩可言，但存在问题也很多。诸多省份筹办地方自治“率多未善……‘有名无实’”，“督抚委其责于州县，州县复委其责于乡绅，劣监刁生运动投票，得为职员及议员董事者转居多数”。“平日不讲自治章程，不识自治原理，一旦逞其鱼肉乡民之故伎，以之办自治，或急于进行而失之操切，或拘于表面而失之铺张，或假借公威为欺辱私人之计，或巧立名目为侵蚀肥己之谋，或者勾通衙役胥差，结交地方官，借端谋利，朋比为奸。其开销经费，一分区之内（指城内分区）在局坐食者多至一二十人，一年度之间由局支出耗至两三千元，以一城数区合计之，每年经费不下万金。而地方公益，则不日无款兴办，即日无暇顾及，似此办理地方自治，其人既多败类，其费又多虚糜，苛取民财，无裨民事，怨声载道，流弊无穷”由于各地办理不善，以致本属利国益民之事反成了害国病民之举，引起人民的普遍不满。清政府也承认：各地在筹办地方自治过程中，经办人员“擅自征收公捐，攘据公款，占僧尼庙宇、夺孤寡田产，乡民俯受鱼肉，鱼肉至不可忍，则起而为乱，纷扰如此，何从得地方自治”。清末社会矛盾激化及民变之多与此不无关系。
第二节 民国时期
一、孙中山思想
孙中山是中国近代地方自治的思想先驱和设计者。早在1897年8月，他就提出：“人民自治是政治的极则”。他又在致香港总督书中首次使用“自治政府”一词，指出：“于都内立一中央政府，以总其成：于各省立一自治政府，以资分理”。1902年孙中山初步提出了革命程序论，将地方自治列为其中的一项重要内容。
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