只有先搞清楚“民主是个什么东西”，才有可能分辨出“民主是个好东西”。俞可平的《民主是个好东西》为民主意识先天不足的中国人上了一课。关于民主是好是坏，俞可平说得很清楚：“对于那些以自我利益为重的官员而言，民主不但不是一个好东西，还是一个麻烦的东西，甚至是一个坏东西。”光凭这句话，就足见中国新一代官员的开明和胸襟。
    建国以来，已有七次“机构改革”，但总是难以摆脱“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的“黄宗羲定律”怪圈。此次“大部制”改革要彻底摆脱“积重莫返之害”，需要加强财政监督和立法，强化政府的服务职能，并鼓励民间和商业组织参与社会事务的管理，这样才能跳出这一历史怪圈。

    “民主是个好东西”
    中国政治发展三十年
    俞可平
    一般地说，政治发展是指为实现既定政治目标而推行的所有政治变革，它是一个走向善治的过程。人们可以从不同的角度去理解政治发展，把它看成是政治现代化的过程，或者是政治民主化的过程，或者是建立法治国家的过程，或者是政治制度化的过程，或者是政治进步的过程。正像经济发展之于发展经济学一样，政治发展也是发展政治学的核心概念。发展经济学和发展政治学都是20世纪五六十年代后在西方国家产生的新兴学派，改革开放后相继被介绍到中国。国内的一些学者试图用发展经济学和发展政治学的概念及理论来解释及分析改革开放以后中国的经济与政治变迁，并且很快在经济学和政治学界产生广泛影响，“经济发展”和“政治发展”这些术语也成为国内学术界的常用概念。但与“经济发展”概念不同，“政治发展”概念虽然在学术界广为使用，但在中共十六大之前被长期排斥在官方文件之外。胡锦涛在2007年10月召开的中共十七大政治报告中明确指出：“要坚持走中国特色社会主义政治发展道路”，在党的全会报告中首次强调了“政治发展”的概念。
    在我们看来，中共十七大所说的中国特色社会主义政治发展，即中国的政治发展，就是与中国特色社会主义现代化进程相适应的全部政治变革，包括改革和完善人民代表大会制度、一党领导多党合作制度、政治协商制度、民族区域和基层社区自治制度、政府行政管理制度、党内民主制度等。中国政治发展的核心目标是推进社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，其理想状态是实现“党的领导、人民当家作主和依法治国”三者的有机统一。按照这样的理解，我们把改革开放30年来中国政治发展的主要内容归纳为以下6个方面：人民代表大会、政治协商、党内民主、基层民主、法制建设和政府改革。下面，笔者围绕这6个方面，回顾改革开放以来中国政治变革的主要历程和重大成就，分析上述6个方面存在的问题，并提出相应的改革建议。
    人民代表大会制度
    中国不走西方国家的议会道路，而实行独特的人民代表大会制度。根据《中华人民共和国宪法》规定，人民代表大会制度是中国的根本政治制度。中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人民代表大会是中国的唯一立法机关，只有全国人民代表大会和省级人民代表大会及其常务委员会才拥有立法权，任何其他机构都无权制定和修改宪法与法律。中国实行中央和地方两级立法制度，全国性的法律由全国人民代表大会及其常务委员会制定，宪法赋予它们修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律的职权，解释宪法及其他法律，撤销中央和地方权力机关制定的与宪法相抵触的法规的职权。省、市、自治区人民代表大会及其常务委员会在不同宪法相抵触的前提下，有权制定地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会备案。
    人民代表大会制度确立于1954年，但在“文化大革命”期间遭到破坏。1976年10月6日，“四人帮”被粉碎之后，全国人大常委会恢复活动。1978年2月26日，五届全国人大一次会议召开，地方各级人大也随之恢复活动。在过去的30年中，为适应社会经济发展的需要，各级人民代表大会进行了许多重大改革，使其在中国政治生活中的作用变得日益重要。第一，人民代表大会自身的制度建设日益完善，先后通过了关于人大代表选举、人民代表大会组织结构、各级人大议事规则等基本法律，并且制定了关于各级人民代表大会议案处理、工作规程等一系列工作制度。第二，初步确立了中国的基本法律体系。到2008年3月，中国现行有效的法律共229件，地方性法规7000多件，涵盖宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉讼程序法等七个法律部门。这些法律绝大多数都是在过去30年中由全国人大、地方人大及其常委会通过并颁布的。第三，各级人大的监督作用明显增强。在过去30年中，各级人大的法律监督、执法检查、预算审查、政策审议、人事任免和政策质询等，已初步形成国家权力的监督体系。第四，选举制度日益完善。在人大代表选举中，差额选举已经普遍实行，县以下人大代表已经实行直接选举，在基层人大代表选举中，竞争因素不断增加。第五，各级人大代表的素质明显提高。在过去30年中，各级人大代表的年龄逐渐下降，而学历则明显提高，人大代表的提案质量也越来越高。第六，人民代表与选民的关系更加密切。一些地方已经出现“人大代表工作站”，开始从制度上保证人大代表成为选民的利益代言人。
    与经济社会发展的需要和人民群众的民主需求相比，人民代表大会制度还有明显不适应的方面。例如，代表的提名和名额分配制度不够合理，缺少必要的竞争机制，选举层级过多，一些流动人口的选举权得不到有效保障，官员代表比例过高，不少代表的参政议政能力偏低，人大代表与选民的制度性联系管道太少，人大及其常委会的议事规则不尽完善，宪法和法律赋予人大的审议权、监督权、任免权、立法权还远未得以充分实现。在中国政治发展的现阶段，坚持和完善人民代表大会制度的重点，应当是进一步理顺党委和人大的关系，逐步实现城乡平等分配选举名额，扩大直接选举的范围，引入必要的竞争机制，提高人大代表的素质，优化人大常委会及各内设机构的结构，扩大人大常委会和专委会的职权，使人大的选举和议事规则更加科学化、规范化，最终使宪法赋予人民代表大会的各项权力逐步得到真正的落实。
    政治协商制度
    一党领导、多党合作，不仅是当代中国政党制度的基本特征，也是当代中国整个政治制度的重要特征。这一制度包括两个方面的基本内容：一是中国共产党的一党领导体制；二是中国共产党与民主党派的多党合作体制。多党合作除了各民主党派与中国共产党联合参政外，另外一种基本形式便是政治协商。政治协商制度是当代中国的基本政治制度之一，主要通过各级人民政治协商会议得以实现。宪法规定，中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织。县级以上的国家政权一般都设有相应的人民政治协商会议。近年来，少数富裕的乡镇也开始设立人民政协机构（乡镇政协、政协工委、政协联络组等）。改革开放以来，中共中央陆续颁发的3个重要文件，即《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（1989年）、《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（2005年）和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（2006年），对人民政协的性质、地位、作用、方式等作了明确规定，使政治协商制度更加完善。人民政协既是民主党派共商国是、参政议政的重要场所，也是执政的中国共产党发扬民主的重要方式。通过各级政协机构和政协会议，中国共产党就党和政府的重大方针政策与重要事务，在决策前和决策执行过程中与各民主党派、元党派人士进行协商。政治协商已经成为中国共产党实行科学决策、民主决策的重要环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径。从现实的政治生活来霉，各级人民代表大会是国家层面上实现选举民主的主要场所，而各级人民政协则是国家层面上实现协商民主的主要场所。
    人民政协成立于1949年，其历史早于人民代表大会，其正常活动在“文化大革命”期间也照例停顿。1978年，全国政协五届一次会议的召开及政协新章程的通过，标志着政治协商制度得以恢复和重建。在过去30年中，政协制度的主要成就包括：在党章和宪法中明确将政治协商制度与人民代表大会制度共同确立为中国的基本政治制度；重新确立中国共产党与其他民主党派多党合作、政治协商的基本方针，即中共十二大确定的“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”；在宪法、党章、中央文件和人民政协章程等权威法律规章中，对政协的结构、职能、方式和程序都作了详细规定，使政治协商得以法制化和规范化；各级政协的参政议政作用大大增强，一年一度的政协会议出现了许多被党和政府决策部门采纳的高质量提案，对党和政府的决策产生重要影响；民主党派通过政治协商制度成为中国共产党领导下的参政党，实质性地参与国冢管理，各级政府的领导成员中均有民主党派代表，如本届中央政府中有两位部长是民主党派和无党派人士。
    当然，在政治协商方面也存在着一些明显的不足。如政协委员的产生主要是由各级党委推荐，缺乏必要的竞争性择优机制；相当一部分政协委员的参政议政意识和能力还较差，提案质量不高；政协的民主监督权缺乏适用的法律保障，从而降低了监督的实际效力。为了更好地发挥政治协商制度在中国政治发展中的作用，应当从加强国家基本政治制度的高度，进一步改革和完善政治协商制度，规范党委、人大、政府和政协之间的关系。除了改善政协委员的选拔机制，加强政协机关的自身建设，提高政协委员的代表性和参政议政能力外，还应当从法律上确保政协民主监督权力的有效性，加强各级政协对政府决策的参与，使中国的政治协商制度成为实现中国特色协商民主的基本形式。

法治成就大国
——《大国策》系列丛书导言
“民主是个好东西”
中国政治发展三十年
政府转型、政治治理与经济增长：中国的经验
经济全球化与政府治理改革
中国民主发展模式的五大特色
西方民主的起源
行政与善政
改革开放30年政府创新的若干经验教训
变革时代的中国政府改革与创新
政府改革的经济学逻辑
学习型政府建设与政府管理创新
行政战略的分析框架及其中国意义
中国行政改革“三步走”发展模式
“黄宗義定律”怪圈
中国政府改革与建设面临的五大困局
政府“大部制”面面观
部门行政的根源及其消除对策
行政问责制：如何问责
我国行政信息公开中的问题与对策
中国经济区域化发展的行政协调
中国行政区划体制改革的价值
我国乡镇机构改革设想
公共危机管理：和谐社会的全新课题
公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择
中国中期社会危机的可能趋势
和谐社会视角下的城市新型社区居民参与问题研究
依法化解社会矛盾的政策建议