第一章 导论
一、问题的提出
国家的权力分配历来是一个国家制度建构中必须解决的问题。这种分配主要表现在两个方面：其一，横向的分权解决各级国家机构之间职能分工的问题；其二，纵向的分权解决中央和地
方的权力分配问题。和权力的横向分配相比，中央与地方分权是一个更为复杂的问题，本书为行文方便和篇幅所限，将集中探讨国家权力配置的第一个方面，即权力在不同国家职能部门之间的横向分配问题。
不同国家往往需要不同的政体形式来表达其利益，故其国家权力的分配和表现方式可以有多种。权力分立学说则构成了西方国家最重要的政体理论基础。该学说可溯源至古希腊罗马时代，
从那里衍化出政府职能思想，衍化出均衡政体理论。在西方国家，虽然国家机构的构成要素是基本相同的。但是，由于各国历史文化传统、经济发展水平和经济结构、人口及自然地理状况的差异，以及它们各自对分权原则的不同理解和认识，各国家对上述国家机构要素的组织和建构有着明显的区别。有的采取议会至上，有的采取三权分立，形式各异。其主要原因在于，不同的政
体形式的形成是由一国的实际政治情况、思想文化传统和国际形势影响等因素综合决定的，是在各种政治利益复杂的博弈和妥协中产生的，这导致政治制度的形成过程充满了偶然性。不同政体
的建立本质上都是为了更好地表达和实现国家利益。在当代，分权制政体主要有美国、英国和法兰西第五共和国三种典型形式。这三种具有不同政体形式国家的分权模式，描绘出分权制的大致轮廓。
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