中国历史文化名城保护的行政制度分析
中国的历史文化名城保护制度,严格讲,还不能称其为“制度”。因为,任何一个严格意义上的“制度”都是一个完整的体系。而中国的历史文化名城,看上去谁都在管,实际上谁都不管。这种行政制度上的混乱,从根本上阻碍了历史文化名城保护活动的进行。
从现阶段的实际操作来看,中国的历史文化名城在中央由建设部和文物局负责,在地方则由很多部门同时负责,实际上,在地方还有种较为先进的管理体系,就是设立专门的名城保护机构。,而这类保护机构根据其职能范围有可划分为“主管部门”和“协助部门”两种。
从中央来看,一件工作由两个部门合作并不稀奇,然而没有明确的职责分工就是一个大问题了。因为名城保护工作在中国还是一项刚起步的工作,在这样一种没有监督和工作校核的体系下,一项以社会公益性为主的政府工作被搁置就不奇怪。就如2000年炒得火热的历史文化名城立法问题:1997年,建设部与文物局历时3年多,起草了一份《历史文化名城保护条例》草案交建设部。建设部认为很难操作,至今仍无结果。原来建设部把任务交给城市规划司,而规划司的业务力量比较弱,因此就耽搁下来了。
早在1982年,当时的国家基本建设委员会、文物事业管理局、城市建设总局联合向国务院提交《关于保护我国历史文化名城的请示》,然而,历经10年,中国历史文化名城的保护工作仍止步不前,立法、监督体制无从提起。文物局的专家反复强调“我们现在参与得不太多”,建设部专家则解释“当前存在的一些问题,不能完全归结为没有《条例》”。那么,历史文化名城的立法工作到底由谁来做呢?
名城保护工作缺少监督机制。以前规定,建设部、国家文物局应共同负责全国历史文化名城的保护管理、监督及指导工作,新的国务院职能分工后,对历史文化名城,建设部比国家文物局多了一项“监督管理”职责,负有实际管理职责,国家文物局只参加名城规划、参与每年名城重点项目补充方案的审议。从学科分类的角度说,建设部主管名城在情理之中,但在法律不完善的条件下,结果非常消极。一项工作的实施与监督检查由一个部门在没有任何依据(法律)的前提下“自说自话”地完成,怎么才能保证质量呢?而且,我国针对名城保护的民间组织几乎没有,因此,也根本没有来自于政府外的监督力量。
从地方上看,针对名城保护问题的行政体制问题就更复杂了。一方面,一些城市在这方面做得相当出色,有的甚至已经超出中央体制改革的步伐;另一方面,“历史文化名城”只是为地方带来经济效益的头衔,根本没有相应的行政机构就保护问题实施具体的操作。
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