1988年《中华人民共和国村民委员会组织法》(简称《村组法》)试行以来,村民和基层官员都希望有一天农民也能像直接选举村委会主任和委员一样直接选举和监督基层政府官员。1998年11月,修改后的《村组法》明确制定了许多国际通行的确保选举的公平、竞争性和透明度的选举程序。村级直选和村民自治的深入和普及使选择和监督乡镇干部的呼声越来越高。
1998年年末,四川省的两个乡(遂宁市中区的步云乡和眉山市青神县南城乡)却在授权不明的情况下进行了乡镇长直选的尝试。l999年初,广东省深圳市的大鹏镇和山西省临猗县的卓里镇在乡镇长选举的候选人提名和确定正式候选人时也进行了勇敢的试点。
这些成功和不成功的试验引起了各方的关注。与此同时,乡镇政府继续膨胀,个别地方的乡镇入不敷出的趋势有增无减,在一些地区,乡镇政府和农民的关系一度恶化,农民负担加重,国内外的学者和我国政府有关部门越来越感到有关乡镇治理的改革迫不及待。
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