为鼓励内地向黑龙江移民垦荒，程德全下令免除开荒后一定年限之内的赋税，并为移民者提供免费交通服务，在内地设立机构，随时查核赴黑龙江的移民人数，由相关机构发给票照等凭证，先禀明邮传部，转而命令铁路各总办并招商总局验明票照，一律放行，并豁免沿途所需各项车船路费。
为充实开垦黑龙江边地的移民群体，程德全甚至提出，可以将内地各省违法犯罪者中罪行较轻的，遣发黑龙江，允许家属随行。为奴人犯改为充当苦工5年，安置人贩则充当苦工1年，在到达后由各地方官严加管束，期满后，如果其表现尚可，就酌情调拨到边境，编入农籍，计口授田，俾其垦种，这样处置人犯，国家不费一钱，数年之后，还可以添人进口，增加边防人数，边境也就繁盛有望了。为鼓励罪犯家属随同前往黑龙江，官方可提供全部经费。他并要求凡犯属及押解员役经过沿江沿海乘坐轮船及关内外火车，全部免收费用，以减轻官方经济压力。在程德全看来，如此做法可使内地省解配之劳，边疆则得殖民之益，可谓一举数得。
放荒之初，为保护旗人利益，维持其生计，实行的是“旗领民垦”，但效果不理想。原因在于一方面旗人不习农耕，因此对废牧围垦不积极、不得法；另一方面民人怕增加自己的负担，不愿从旗人手里领荒开垦。因此，程德全就任齐齐哈尔副都统后，开始变通原有章程，实行旗民兼招之策，这一举措很快收到了实效。
在程德全的大力倡导和积极推动下，黑龙江的垦荒和开发事业一改此前呼吁多、行动少的冷清景象，很快发展起来。就拿通肯地区来说，在光绪二十三年（1897年）以前，虽已放荒多年，但迁延年余，竟未放出一垧。原因在于“旗交押租，民人承佃”的政策对老百姓没有什么吸引力。
……
展开
