黄平，伦敦经济学院（LSE）社会学博士，中国社会科学院美国研究所所长、研究员（研究生院教授、博士生导师），国际社会科学理事会（ISSC）副理事长，国际社会学会（IIS）副会长，联合国教科文组织社会转型管理（MOST）政府间理事会副会长；兼任《美国研究》主编，《Current Sociology》、《Compa rative Sociology》、《B ritish Jou rnalof Sociology》、《GIobal Social Policy》编委。近年来撰写的主要著作有：《西部经验》、《误导与发展》、《我们的时代》等：主编的著作或文集有：《与地球重新签约》、《农民工反贫困》、《迈向和谐》、《中国与全球化》、《乡土中国与文化自觉》等。 

 　　《挑战博彩：澳门博彩业开放及其影响》6篇论文依内在逻辑排列，既有从宏观上论述澳门博彩业有限开放对澳门产生的经济、社会影响，又有从微观分析外国资本进入博彩业带来的社会经济影响。每篇文章作者的研究角度不同，为我们多角度、多层面理解认识澳门博彩业开放这一澳门经济发展中的重大举措有启发意义。博彩业从历史上一直在澳门经济社会中占据举足轻重的地位，是澳门的主导产业，它在带来经济收益的同时，也对社会生活产生了一定的负面影响。1999年澳门回归后如何使澳门经济适度多元化和稳定繁荣地发展是对澳门特别行政区政府的考验，更是中央实现澳门经济长期繁荣稳定，落实一国两制的具体体现。特区政府于2002年实行赌权开放，结束赌权专营，意在打破垄断，引入外资和竞争机制，充分配置和运用资源，提升和巩固博彩及旅游业的“龙头”地位，带动其他产业，促使澳门向着发展成亚洲区博彩旅游中心的方向加速迈进。实施赌权开放政策，澳门在2006年底超过了拉斯维加斯成为了世界第一赌城，GDP平均以每年超过17%的速度增长，澳门获选“最具经济发展潜力城市”。 赌权开放政策经过了近6年的实践，是时候回顾总结，分析反思这一政策了。 

 

　　Ⅰ　外国资本进入澳门博彩业的经济、社会后果罗静
1999年12月20日澳门回归。
2002年2月8日将三个赌牌临时判给澳博、永利、银河三家，原来的澳门旅游娱乐有限公司独家专营40多年的局面宣告终结。
2006年10月，根据前三季度的盈利状况，澳门博彩业的盈利在年底超过拉斯维加斯，成为世界第一赌城已无悬念。
一　放开赌权
1.赌权一开三：引入竞争。经济转型
2002年澳门博彩业70多年的专营历史宣告终结，实行赌权开放。这是澳门历史上第四次赌权变迁。这次所谓赌权开放，就是将现在的一个赌权执照增加到三个，交给三家公司去经营，期限分为8年和20年两种。
其实澳门放开赌权的声音早在1997年就有了，并且是出自赌业内部。1997年5月24日的《东周刊》爆料澳娱（澳门旅游娱乐有限公司，以下均采用“澳娱”简称）股东内幕后，澳娱的股东之一霍英东发表讲话呼吁中方在澳门回归（1999年）后收回澳门赌场专营权。1999年3月，在全国政协会议上，澳门的治安问题引起与会代表的关注，作为全国政协副主席的霍英东在会议上指出：“澳门的治安问题严重与娱乐公司独揽赌权及其经营方式有关。要解这个死结，未来特区政府应将赌权收回。”会议期问，霍英东对媒体也重申了这一立场。
同时澳娱家族内部也传出要改革的声音，1998年秋何鸿燊的女儿表示对澳门赌业现状的不满，她对传媒说：“我不中意就这样睇赌场（指管理赌场），我觉得将来澳门如果要继续保持优势一定要全面改革。就是说，现行的赌场事业，根本照顾不到市场全面需求。”……“如美国拉斯维加斯，过去10年就有好大变化，加入多元化的设施，提供不少家庭娱乐。甚至大型商业会议都选择这个地方举行。赌，只是其中一瓣，而澳门最终要朝这个方向发展。”……“如果一日我沾手澳门赌业，我会扩阔来做，将赌场赚来的资金，发展赌场以外的正统旅游娱乐事业，这样先至做到更多更多生意。”
而客观上赌场带来的问题也触目惊心，赌场是社会上色情、毒品以及经济、暴力等诸多犯罪的滋生地，众多案件都由赌场而生，并且还有赌业集团内部何婉琪自爆的内部治理问题等等，赌场似乎总是惊险侦探小说中不可缺少的背景。但是如果把这些责任都推到何鸿燊和他的澳门旅游娱乐有限公司身上也是不公平的，这一切只是因为澳娱太大了：澳门政府每年税收一半来自澳娱的赌税，每43个澳门人中就有1人是何鸿燊的打工仔，他经营全澳的11间赌场，可以说何鸿燊和他的澳娱占据了澳门社会的半壁江山，澳娱从某种意义上说就是半个澳门，因此澳门发生的故事至少有一半在澳娱是合理的。面对一个如此庞大、与民众的社会生活有着密切联系、并且有着日久天长形成的根深蒂固的惰性的一个经济体，无论是从澳娱公司的内部管理角度还是从澳门政府的治理来讲都让人觉得无从插手。并且博彩业一业独大使得澳门的经济结构过分单一，过分地依赖于源源不断的赌客，由此经济上的抗风险能力也比较脆弱，与此同时澳门还面临着经济转型的问题。如何改革是对澳门特区政府的一次巨大考验。
2000年2月，澳门特区政府提出放开澳门赌权构想：澳门旅游娱乐有限公司续办澳门本土专营赌场，凼仔和路环的专营赌场将公开招标竞投。澳门特区行政长官何厚铧说：“改革赌博业的目的是为了引进竞争，把澳门变成一个更为吸引人的赌博与旅游中心。”澳门博彩业乃至澳门社会的改革从在博彩业“引进竞争”入手，这在当时的状况看来是合情合理而且不失为一个好的办法。同时澳门特区政府也意识到这样的改革是不能激进的。何厚铧2001年12月13日在接受内地记者采访时表示，“特区政府认为能够健康地开放澳门的博彩业，容许一个比较有利的竞争环境存在，对澳门博彩业未来的发展肯定是有利的，但博彩业的开放需要一个按部就班的过程。……澳门的博彩业在亚太地区还是有相当大的吸引力，创造一个比现在更有竞争力、更健康、更多元化的博彩旅游市场对澳门是有利的。……总的来说澳门博彩业的开放有一个前提，就是不能因为博彩业的开放和发展影响到整个社会的稳定，影响到博彩业在澳门健康的发展，更不能因此影响到特区政府未来几年来自博彩业的稳定收入，因此必须按部就班。”
2000年7月，澳门特区政府成立博彩委员会，完成草拟《娱乐场幸运博彩经营法律制度》，新的法律制度突出革新旧法规定的专营制度，限制发牌数目，最多三个。2000年8月23日，澳门博彩委员会举行首次会议，澳门特首何厚铧亲自出任主席，当日即决定聘请香港安达信公司作为研究澳门博彩业未来发展方向和政策的顾问公司。同年11月9日何厚铧在《澳门特区政府2001年度施政报告》中谈到，“对澳门社会经济的发展有重大影响的博彩专营制度将在科学的分析前提下走出新的方向”。
2001年7月，决定重发赌牌；8月就公布新博彩法，结束澳门赌业的垄断经营。为此澳门政府赌牌竞投委员会为投标设立了六项标准评分，分别是投标公司向政府建议缴纳的溢价金、设立学术慈善基金、对社会建设和保障的承担、经营赌场的经验、对澳门的投资承诺，以及提高娱乐场所价值所提供的职业培训等。其中，竞投公司的经营操作及赌场方面的经验占决定因素，占总分54％；其次为对澳门投资的贡献，占25％；其余4项仅为21％。按照澳门博彩第16／2001号法律规定，赌场承批公司必须向特区政府缴纳法律规定的博彩特别税，即按相当于博彩经营毛收入的36％交予政府；其次，承批公司还必须向政府缴纳一项相当于博彩经营毛收入1.6％的拨款，用以促进、发展或研究澳门文化、社会、经济、教育、科学、学术及慈善活动为宗旨的公共事业；另外，博彩承批公司还必须向政府缴纳另一项相当于博彩经营毛收入1.4％的拨款，用以发展澳门城市建设、推广旅游及提供社会保障。此三项税、费加起来共占博彩毛收入的39％，用于回报澳门社会。
2002年2月8日，澳门特区政府批出三张赌牌，经过全世界21家公司的激烈角逐，最终花落三家：一张由独撑了澳门赌业40多年的何鸿椠先生持有的澳门博彩（简称澳博，为澳娱的子公司）夺得；一张由美国西岸赌王史蒂夫·永利旗下的永利度假村（澳门）股份有限公司（简称永利）夺得，同时永利也是美国的上市公司；最后一张落到了香港商人吕志和家族的嘉华集团（0027.HK）与美国威尼斯人集团合作的银河娱乐场（澳门）股份有限公司（简称银河）手中。特区政府分别于2002年3月28日、6月24日及6月26日与澳博、永利及银河签署《澳门特别行政区娱乐场幸运博彩或其他方式的博彩经营批给合同》。
根据承建合同，澳博承诺执行以下项目：（1）渔人码头——2003年12月落成；（2）内港建设——2003年12月落成；（3）葡京酒店扩充部分——2004年12月落成。溢价金项目：（1）固定部分按行政长官批示，每年澳门币3000万元；（2）可变动部分，在特别博彩厅设赌台，每张赌台收取每年30万元溢价金；（3）在非特别博彩厅的赌台方面，每张赌台收取每年15万元溢价金；（4）电动或机动博彩机（角子机）每台每年1000元；（5）可变动部分加固定部分，将是澳博需缴纳的总溢价金。缴纳税项：（1）博彩特别税税率为毛收入35％；（2）对公共基金的拨款为毛收人1.6％；（3）城市建设、推广旅游和社会保障为毛收入1.4％；（4）承担河道疏通责任。批给年期：18年；开始经营日期：2002年4月1日零时零分；投资金额：473748万澳门元，必须于订立批给合同后的7年内支出。
引入举世闻名的赌场酒店集团威尼斯人集团，澳门看中的是它擅长的休闲度假及会展业务。政府与银河签署赌约之要项：批给期20年，由2002年6月27日至2022年6月26日。（1）“银河”于订定合约起10年内，完成总额88亿澳门元的投资计划；并须最迟于2006年完成及向公众开放两座度假村式的酒店、娱乐场综合设施（其中一座以“威尼斯人”作为主题），以及一座会议中心。（2）特别博彩税为毛收入35％，税款以1／12按月支付方式缴纳。（3）在社会承担方面：①毛收入1.6％拨款给予一个公共基金会运用（即澳门基金会）；②毛收入2.4％拨款作为澳门的城市建设、推广旅游及社会保障用途。（4）溢价金缴纳方面：（每年缴纳）①固定溢价金3000万元（可按平均物价指数作调整）；②可变动溢价金（按赌台及博彩机数目计算）：a.特别赌厅每张赌台30万元；b.非特别赌厅每台15万元；c.角子机每台1000元。
引入美国永利公司，澳门看中的是它“把拉斯维加斯从纯粹的博彩旅游变成合家欢旅游的著名城市”。澳门政府与“永利”签署赌约之要项：（1）合约期20年，由2002年6月27日至2022年6月26日。（2）合约生效后的7年内完成承诺投资计划，投资额不少于澳门元40亿。（3）固定溢价金澳门元3000万元；可变动溢价金：①特别赌厅每张赌台30万元。②非特别赌厅每张赌台15万元。③角子机每台1000元。永利公司于2005年6月26日起，须按比例缴纳溢价金的固定部分，但如公司在上述日期前已开始营运其综合设施内的一个娱乐场或一个博彩区域，则于营运时起即须缴纳溢价金的固定部分。（4）毛收入35％为每年特别博彩税。（5）社会承担方面：①毛收入1.6％拨款给予一个公共基金（即澳门基金会）；②毛收入2.4％拨款作为澳门特区城市建设，推广旅游及社会保障用途。（6）永利公司的第一间度假村、酒店及娱乐场的综合设施必须最迟于2006年竣工并向公众开放。
澳门希望它们能带来除博彩业外的管理经验以及世界性的营销网络，澳门经济需要一个多元化的未来，这也是2002年特区政府选择开放赌权带动澳门经济转型的原因。澳门未来将朝着博彩、旅游、文化及会议中心的方向发展。
2.赌牌三变六：失控？
赌牌“一开三”，随后各自“一开二”，变成六张赌牌。于发放三张赌牌的同年12月，特区政府与银河就双方所签的合约进行了修改。主要是就银河与威尼斯人集团（简称“威尼斯人”）的合作关系起了变化及威尼斯人获准以银河旗下的“转批给”方式在澳门经营幸运博彩业进行修改。原因是银河和金沙决定分开发展，于是向澳门政府申请将赌牌一拆为二并获通过，由银河持有一个主牌，再向金沙发放一个副牌。除名称外，主牌和副牌的权益和责任均一致，持牌人可各自独立经营赌场。此例一开，澳门政府遂容许每个赌牌持有者均可“转批一次”。
澳博公司于2005年分拆赌牌给何超琼（何鸿燊女儿）与美国美高梅（MGM）的合资公司，其中他们各持一半股份。永利是最后一个行使转批权的持牌者，于2006年初将副牌以9亿美元的天价卖给何鸿燊儿子的新濠国际（0200.HK）与澳大利亚PB1（Pub1ishing and Broadcasting 1imited）的合资公司。由此澳门赌牌由三个又变为六个，实际上何鸿燊家族仍然拥有六张赌牌中的三张，不过在目前六个赌牌中，何鸿燊家族仍然占据了半壁江山。不过澳门特区政府已经表示，不会再容许有新赌牌出现。尽管如此，澳门博彩业竞争主体由三变六，已成为不争的事实。
永利是这场赌牌二次转让最大的赢家。它将自己的另一张副牌卖了9亿美元，折合澳门元将近70亿；而根据它与澳门政府的承批合同，它在七年内总共的投资额只有40亿澳门元。因此永利在澳门的投资是空手套白狼，非但不用自己的钱投资澳门，反倒另赚一笔，这样今后若干年永利在澳门经营赌场的风险已经降至零。
然而永利将转让赌牌的9亿美元落入自己腰包令澳人极大不解。而且这个过程中政府没有抽税，令澳人感觉损失很大：本来赌牌由政府发放，赌牌持有者向政府负责，而目前由主牌转让所产生的副牌要向主牌持有者而不是政府付“牌照费”，令人匪夷所思。澳门的大律师官乐怡也认为“这并不是国际上通行的做法”。
赌牌开放四年，赌场数量翻了一番。截至2006年11月，澳门赌场数目已有23间（见表1—1），比2002年开放赌权时的1 1间，增加超过一倍。而此时还有1／3，也就是两张赌牌持有者的赌场尚未开出。在面积不足30平方公里、人口不足50万的澳门，六张赌牌在此竞争是否太多了？
二　赌权放开后
2006年10月份媒体上纷纷报道的最新消息是“美国内华达州博彩监控委员会最新公布数据，拉斯维加斯金光大道8月份博彩收入为44.5亿元（5.56亿美元），较澳门同月的46.7亿少逾两亿。澳门第四季有多问大型赌场开幕，料会刺激博彩收入，距离年底前跃升为全球博彩业一哥，只有一步之遥”。
在澳门赌权开放的短短四年时问里，澳门跃升为世界第一大赌城。到2006年10月共有12问新赌场开业，其中外资的“威尼斯人”拥有的金沙赌场2004年5月18日开业；2006年9月6日，永利拥有的永利赌场开业；2006年10月19日，港商吕志和的星际银河赌场开业……同时回顾澳门自从2002年开放赌权后，博彩业的总收益升幅达一倍，2005年已达458亿澳门元，2006年前三季度已经达到450亿，2006年超过500亿几乎已成定局，乐观估计可以到530亿（见表1—2），可能超越拉斯维加斯，成为全球最大的赌业市场。埃德森旗下拉斯维加斯金沙集团（1as Vegas Sands）前任高管普伦蒂斯·索尔特（PrenticeSa1ter）表示：“拉斯维加斯在40年时间内建起来的一切，澳门将在10年内建成。”
澳门的经济亦因此受惠，本地生产总值由2002年的548亿澳门元升至2005年的近926亿（见表1—3）。博彩业务迅猛增长也带动了澳门经济总量攀升。数据显示，2004年澳门的本地生产总值（COP）达107亿美元（折合829亿澳门元），增长率高达30.4％。在2005年英国《金融时报》集团旗下《外国直接投资》首次推出的“2005～2006年度亚洲最佳展望城市”评选中，澳门也因此获选“最具经济发展潜力城市”。
1.近年澳门博彩业繁荣的基础：大陆“自由行”，而非外资
表面上看，澳门自2002年开始GDP平均每年以超过17％的速度增长，在时间上跟开放赌权是重叠的，然而仔细分析发现，GDP增长的背后却是博彩业进账的增长。而博彩业这个行业赚钱的特点就是要靠“人气”，在博彩业做了40年的霍志钊先生讲：“做这行的有句行话叫‘不怕你精，不怕你呆，就怕你不来’。”可见“赌客”是赌场的命脉。同时他也坦言：“这几年澳门博彩业的火爆全靠内地的‘自由行’政策……以往这里（葡京赌场）人多的时候一张赌台要围三圈人，外面的人要挤进去下注，可是现在还有好多台子是空的。”尽管从统计数据上看，澳博的盈利是连创新高，然而在见过澳博历史的人眼里，往日赌场热闹而拥挤的气氛却不在了，原因很简单：现在赌场多了（赌场的数量在四年里翻了一倍，2002年是11间，到2006年10月份已经有23间了）。

 Ⅰ 外国资本进入澳门博彩业的经济、社会后果罗静