第1章 政治文化和工业理性
导言
在19世纪，每个西方国家都发展出了一套独特的产业治理战略。当前流行的种种政策制定理论忽视了这些战略产生的根源，因而最终无法解释它们在历经革命、政权更迭、战争与萧条后能够一直延续下来的原因。那些主张产业政策受经济效率规律驱动的功能主义者和经济理论家们解释不了这样一个事实：不同的国家并没有都朝着一个效率最优模型的方向发展。而认为政策反映掌权者偏好的政治理论家们无法解释的则是另一个事实：这些西方国家的产业战略在具有极大意识形态差异的不同政体下都得以维持其本来面目。
分析家们有时也使用诸如“传统”和“遗产”等词语来解释各个国家的政策战略，但绝大多数理论框架重视的都是可以一般化的政治和经济变量，而没有充分考虑到各个国家的习俗。这样就造成了在政策比较研究中令人遗憾的理论和经验发现之间的错位：理论总是凸显那些普遍性的政治和经济力量，而经验调查通常会在最终的分析中强调传统的影响。因此在许多研究中我们可以看到，在将理论上重要的因素用于解释极小的一部分跨国差异后，文化和传统就被随手拿来用以解释那些巨大的“剩余”差异。我认为这些人之所以不愿对传统进行理论化和详细考察，根源于现代世界观的一个核心原则——各国的特殊传统是以前时代的残留，而它们终究要被逻辑和理性的力量所摈弃。因此，这一现代世界观的核心前提——当今的政策应该是受普遍利益和理性规律支配的——使得人们很难想象某种文化的因素在指导着产业政策的制定。
在本书中，我将绘制1825年到1900年间美国、英国和法国铁路政策的演进图，以此来探究这些国家产业政策战略的根源。我的研究目的是把塑造政策制定的国家传统理论化。两个方面的理论观察促使我这样做。首先，现代经济以及支持它们的政策是以不同的方式组织起来的，而且没有显示出明显的趋同迹象，但绝大多数的分析家恰恰没有注意到产生和维持这些差异的过程。其次，少数声称能解释这些国家差别的理论又漏洞百出。比如，国家性格理论采用一种特殊形式的简化主义，将国家之间的制度差异归根于那些无法说明具体起源的集体心理特征。而在政治研究中强调结构惯性的新制度主义者或国家主义者们则对政策的连续性提出了许多同意反复式的说明，却很少真正地给出解释。他们认为制度得以持续的原因是政策战略被制度化了，这是在下定义，而不是在进行解释。我认为国家传统影响政策制定是通过提供对社会秩序和工具理性的集体理解来实现的。在不同的国家里，历史造就了人们关于秩序和理性的不同观念，而各个国家的现代产业政策正是围绕着这些不同的观念建立起来的。
我的观点是通过两个简单的经验观察得出的。
第一，与过去为了组织政治生活而发展制度的情况相仿，19世纪，西方国家为组织经济生活而发展了制度。美国政体把主权置于一系列自治社区政府中，而由法院主导的联邦政府则相对赢弱。产业政策制定的经济自主权一开始置于践行积极增长职责的地方社区政府手中，而后才置于由华盛顿行使自由市场裁判权的联邦政府手中。法国政体把主权置于统领政治秩序和保持国家统一的唯一力量——中央政府手中，相应地，产业政策制定的经济自主权也属于中央政府，并遵循与组织政治生活相似的逻辑，即只有中央政府的统筹规划才能产生经济秩序并实现国家的物质目标。英国政体将主权置于精英个体身上，防止他们受其近邻、王权或国家官僚体制的侵害。产业政策力图把经济自主权置于个体公司之中，这一目标一开始通过放任这些公司自由竞争来实现，后来通过积极施以保护，使它们免遭市场和政治力量的侵害而实现。
大多数分析家认为，政治文化和工业文化之间的相似性是理所当然的，但我却认为，正是这种相似性包含着破译国家问政策差异的秘密。对于工业效率的不同理解起源于不同的政治生活传统。当人们进行现代工业政策的设计制定时，社会和政治秩序的组织原则被扩展和应用到了经济领域。
第二个经验观察是，国家产业战略常常被复制去处理新的问题。国家面对新的政策困境时，会围绕现存制度的原则设计新的制度。例如，那些曾经试图通过刺激价格竞争来提高效率的国家，也会运用这一战略在新的行业中试图达成效率的目标。我认为政策制定的方法之所以被重复使用，是因为国家制度为政策制定者提供了解决新问题的因果性原则，而不是简单地因为制度给决策者提供了用以重复历史的组织资源。通过研究在铁路时代最初的75年里铁路政策的复制和演化，我将探讨这些因果性原则在政策的连续性和变化中所发挥的作用。
在对理论观点展开讨论之前，我先简要地回顾一下截至19世纪末这些西方国家就产业政策方面所制定的相关战略。不同的战略之间到底有何不同，各个国家的产业战略又是如何由此获得进一步发展的呢？美国在进入20世纪时，设计出了通过克服贸易束缚和加强价格竞争来捍卫经济自由的工业政策。联邦反垄断政策就是为了防止一些行业通过限定价格和联合造成行业垄断，而那些行业监管机构的目标就是防止形成卡特尔，并保持价格竞争的活力。这些政策的形成与一种观念密不可分，即在自由市场上对公司的自然选择、优胜劣汰是增长的主要源泉。20世纪初以来，反垄断法不断被扩展和强化，并且被应用到石油、电信和计算机等行业。在诸如电力、天然气、无线电、电视和航空等行业，都有监管机构监督定价和竞争。美国强化市场机制的产业政策使人们坚信：自由竞争几乎使每一个经济部门都获得效率。
法国的情况很不相同。19世纪末，法国人设计出一套产业治理体系，此体系建立在经济生活的公共协调原则之上。法国的产业政策旨在对主要的制造和基础设施部门进行自上而下的指导，这些政策基于这样一个原则：只有国家才能防止自利的企业家和市场的非理性行为干扰经济发展。20世纪早期，国家技术官僚开始进行公私混合企业和公司国有化的实验。从20世纪50年代开始，具有标示意义的产业规划开始实施，国家技术官僚开始染指所有经济部门。五年规划设立了各个部门的目标，并授权国家来协调和处理新兴部门的崛起以及夕阳产业的衰落。技术官僚精英能够比自利的资本家和无形的市场之手更好地指导经济，法国的政策一直受到这一观念的驱使。
如果说在19世纪末，美国的政策是把掌控经济生活的权威分配给市场，法国的政策是把权威分配给技术官僚，那么英国的政策则是把权威分配给企业家的公司。在自由放任思想的庇护下，英国鼓励同业联盟，同时遏制掠夺性兼并，以保护小公司。小公司的企业家精神是增长的主要源泉的观念影响并塑造了20世纪英国的产业政策。为了应对20世纪二三十年代的经济危机，英国鼓励同业联盟以避免破产。第二次世界大战后，工党因意识形态原因而对公司进行国有化，但仍然保留了管理层不受政治干涉的独立性。在随后的几年里，英国模仿法国的工业计划，那些促进朝阳部门发展的尝试变成对濒临失败公司的救助，大大消除了市场力量对那些濒临失败公司的影响。20世纪80年代，撒切尔政府回归原路，制定了明确的政策，把经济权威还给了公司。20世纪的工业政策通过防止市场和政治的干涉而捍卫了私人的自主性，进而强化了以利润为导向的企业家精神，这种精神在19世纪就被认定为经济活力的源泉。
美国、英国和法国是如何选定这些战略的呢？大多数政治、经济以及制度主义／国家主义取向的研究都无法对此作出解释，因为这些研究把由社会建构出来的现代性原则当作是理所当然的，而这些现代性原则本身应该作为它们研究的对象。它们仅仅非常表面地看待现代世界观，这种世界观认为人类行为总是以经济效用的最大化以及为集体化的物质利益而进行政治斗争为取向。它们把工具理性看作是自然而生的。它们对不问断的社会实践活动毫无置疑，从而认为制度是客观、公正的。从实质上说，它们把现代世界观所代表的常识性理解形式化，并且把这些理解作为分析工具来解释现代性本身。结果是那些政治的、经济的、制度的及国家主义分析者们只对源于现代世界观内部的问题进行提问，而没有对那些曾经促进19世纪社会科学获得巨大发展的重大问题进行提问，这些问题事关新的社会制度和对社会现实的新理解如何产生及演进。政治分析家们试图要理解的是，为什么某个利益集团会在对某个特定政策的争夺中获得胜利，而不是试图去理解现代性如何围绕国家、阶级、种族和利益等组织集团而建构起人们的身份和行动（参见Anderson，1983；Ruggie forthcoming，Thomas and Meyer，1984；Lipset and Rokkan，1967）。经济学家们试图去解释经济效率原则的无可置疑性，而不是试图去理解现代社会是如何围绕着进步这一观念而组织起来的，以及那些特殊的关于进步和效率的观念是如何产生的，正像许多经济社会学家所主张的那样（例如，Granovetter，1985；DiMaggio and Powell，1991；Zelizer，forthcoming）。制度主义／国家主义的分析家们试图厘清何种制度化的实践最适合特定政策的产生，而不是试图去理解此种实践活动是如何被赋予集体意义从而维持下去的，即实践活动是如何“成为”制度的（参见Berger and Luckmann，1966；Meyer，Boli and Thomas，1987；Scott，1992；Jepperson，1991）。我在下文中称这三种取向为“现实主义者”，以区别对同一领域展开研究的社会建构主义的研究取向。我的观点是，这些不同形式的现实主义对现代背景下理性的本质缺乏清醒认识，因为它们只从表面看待社会世界，而它们本应该追问这个世界是如何变成现在这个样子的。
政治现实主义
民主政府的一个假设前提是，政策的抉择反映了社会中不同利益集团的实力较量。通过考量不同竞争集团的影响力来解释政策选择一直是政治学视角的核心。多兀主义者（Truman，1951；Lowi，1969）和许多新马克思主义者（Mills，1956；Miliband，1969）的利益集团观都认为，政策制定是一个发生于相互竞争的利益集团之间的冲突过程；自由思想家和激进思想家首要的分歧在于政治角逐中的基本规则是否公平。多元主义者的观点至少可以追溯到韦伯的《经济与社会》一书，书中有关于各种各样政治团体如何兴起的讨论。新马克思主义者的观点可以追溯到《十八世纪的雾月革命》一书，它描绘了在路易·菲利浦（Louis Philippe）当政时期为夺取国家控制权而斗争的各个精英派系。这些理论的常识性前提假设——政策制定反映出竞争集团之间的力量对比——一影响政治学之深以至于即便是那些自封的政治学内的革命者们也认为这一前提是理所当然的。理性选择理论增加了可以通过数学模型客观评估利益这一内容；联合论者增加的内容是，由于集团利益随时而变，所以不同时刻会出现不同的派系联合。
现实主义的视角对我们洞察国家是如何从一定的政策选项中作出选择的有一定帮助，但并不适用于作比较研究。首先，它无法解释这些既定政策选项的起源（Bachrach and Baratz，1963；Lukes，1974）。不同国家几乎从来没有从同样的政策选项集中作选择，它们甚至常常从相互排斥的政策选项集中作选择，因此理解政策选项的起源是至关重要的。以铁路路线规划问题为例，英国从来没有考虑过国家规划，而法国从来不会考虑私人规划。这些选项为何没有进人政治讨论？弄清这一原因，也就理解了为何英国采用私人计划而法国采用国家计划；但是，利益集团分析家们大多忽视了政策选项是如何形成的这一问题。其次，利益集团视角无法解释为什么某一弱势利益集团在某一个国家能够赢得一个较好的政策，而比其更为强势的同类利益集团在另外一个国家却不能赢得同样好的政策。利益集团分析家们深信最强大的利益集团总能成其所愿，以至于当一个弱势集团似乎要赢得一场政策之争时，他们总会不遗余力地证明该弱势集团其实并不弱或者该集团根本就没有赢。实际上，他们是通过集团能否赢得政策之争来界定其实力的。第三，或许是最关键的一点，政治现实主义无法解释不同国家的同类利益集团为什么会相信不同的政策会符合它们的利益。美英法三国的物质境况几乎相同，但各国铁路部门倡导的政策却迥然不同。我认为，政治现实主义视角无法解释不同国家间的政策差异，原因在于它们囿于现实主义的形式，从而妨碍了它们对利益集团、需要政策解决的集体问题以及实际的政策选项是如何建构出来的等问题的追问和思考。
经济现买主义
从经济决定论者的日常对话和学术理论中所表述的观点可以看出，他们认为社会系统受塑造着制度的经济规律支配。政策制度服从经济规律，或者通过一些宏观选择过程而实现，在这一过程中那些适合的政策受到强化；要么通过一些微观过程而达成，在此过程中，个人层面的效用最大化集合成集体意义上的理性制度。无论通过哪种方式，外在的、普遍的经济规律总是主宰着世界并产生社会实践。现代经济理论就是尽最大程度挖掘这些规律的实践。它的一个核心论点是，经济现实是单一的，世界各地都服从同样的外在规律。由这一核心信条得出的推论是，制度背景并不是经济生活和经济规律的有机构成部分，这与一些经济社会学家常常主张的很不同（White，1988；Zelizer，1988）。相反，制度背景被视为一系列的条件变量，其影响可以通过经济领域的一般理论预见到。透彻了解了一般理论，就可以全面理解经济行为和经济制度。
宏观选择过程学说表明，经济制度（包括政策）会朝着那些有效解决方案演进并能有效地适应新的环境因素。在有些情况下，政治家和利益团体会积极地选择那些有效的政策工具，而在另一些情况下，功能需要决定政策选择。近年来在发展研究的文献中重新复兴的工业化逻辑（logic-of-industrialization）理论认为，经济发展的每个阶段都相应地产生出了一系列特殊的相伴随的政策和经济制度。比如，亚历山大·格申克龙（Alexander Gerschenkron）在其关于“后工业化国家”的论文中宣称，一些国家采用某些积极政策来促进增长是出于应对相对落后发展状态的需要。新古典主义理论家们深信，美国强化市场作用的政策反映了普遍的经济规律，因为这些政策的实施正好与经济增长同步。他们不时预言，美国的政策模型乃各国趋同的方向。南非德（Andrew Shonfield）的现代资本主义政治经济学宣布，作为一种制度模型，法国产业规划不久就会战胜和取代自由放任主义。这些宏观选择过程学说假定，随着时间的流逝，最有效的政策制度不是由理性的国家行动者选出，就是由国际市场这只看不见的手来选出。
展开
——《当代社会学》
长期以来，历史学家的争论焦点都集中在比较铁路对19世纪工业化国家的经济所产生的不同影响上，但令人惊讶的是，很少有人涉足铁路与政治制度之间关系的跨国比较研究。本书恰恰对填补这一文献上的重要空白大有裨益。
——《泰晤士高等教育增刊》
本书的研究挑衅性地例证了社会性建构的信念系统在比较和维续产业政策范式方面的重大意义。
——《美国历史杂志》
为什么现代国家组织产业发展的政策如此迥然相异？针对这一问题，《打造产业政策》提供了一流的研究范例，通过对比美国、英国和法国的铁路产业史，本书发掘了关于产业政策的文化理论视角。
——《美国社会学杂志》