打破国有部门垄断建立政府经济管制
一、放松对非国有部门的管制是开启市场化的第一道大门①
按照通常的说法,中国的改革是从放权让利开始的。这种观点有一定道理,但是,分权化并不是市场化,也不必然导致市场化,二者可以分开实施,也可以结合进行。为什么1978年以前的放权让利没有走向市场化,而近三十年来的改革却走向了市场经济?其道理也在这里。这既与分权化本身的性质和特征有关,也与中国改革开始时的制度资源和改革方式的选择有关。
分权化按其对象分类有二:一是国家向(国有)企业放权,二是中央(政府)向地方(政府)分权。前者是在国有制的范围内进行的,不论是各种放权的试点,还是各种让利的办法及其实施,其结果是,虽然增强了企业经营者和职工的经济激励,但却没有建立起相应的责任约束,国有企业虽然参与了市场竞争,但却未完全成为一个真正的市场主体。后者完全是一种行政眭分权,从“分灶吃饭”的实施到分税制的推行,地方有了独立的经济利益,地方政府成为一个重要的市场主体,在推动中国经济高速增长的同时,形成了政府间和官员间的锦标赛式竞争(周黎安,2007),既推动了市场化,又扭曲了市场化。
中国经济转轨的中心是市场化,其关键和实质不是中央(政府)向地方(政府)分权和国家向(国有)企业放权,而是打破国有经济的垄断,放松对非国有部门的管制,促进非国有经济的生长和发展。因为,计划经济条件下国有经济的全面垄断,是借助于政府权力取得和维系的,是一种行政(性)垄断而非经济(性)垄断;计划经济中的政府管制是以身份歧视为基础的,是对非国有经济的管制,因而也不是一般的经济管制,而是计划管制。可见,行政垄断和计划管制是计划经济运行的两种基本规则。改革和放弃计划经济,一方面意味着打破国有经济的垄断,另一方面也意味着放松对非国有部门的政府管制。只要把计划经济和市场经济中两种不同的政府管制加以比较,就会对此有一个深刻的了解。
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