第一章 行政法规范解释的理论分析
现代社会，行政作用日显重要。用一句行政法学界最常讲的话就是，行政对社会实现了从“摇篮”到“坟墓”的全面干预。许多人终其一生可能都不会卷入诉讼，但每个人都或多或少要与行政机关打交道。特别是随着行政权的不断扩张，给付行政的出现，使得行政法规范本应承载的理想出现了危机。德国学者哈贝马斯说：“一旦行政部门受福利国家立法者的要求而承担进行计划和政治导控的任务，古典意义上的法规就不足以为行政部门的实践提供规划了。古典的干预性行政活动的特点是反应性的、两极性的和选择性的；在这种政府行政之外，出现了具有完全不同实践方式的计划性的、服务性的政府行政。现代的服务性行政承担的是提供基本生活保障、准备基础设施、制订计划和预防风险，也就是说承担广义的政治导控任务。这种政府行政的行动是面向未来的、面上铺开的；而且，它们的干预所涉及的是公民之间和社会群体之问的关系。现代行政实践方式表现出如此高程度的复杂性、情境依赖性和不确定性，以至于它无法事先在想象中被充分认识，也无法事后在规范上加以最后确定。古典的规范类型是条件性纲领，他列出一些事实作为国家可以正当的进行干预的条件，并确定一些国家可以运用的措施作为法律后果。在这里，这种规范模式大致上是失效了……总包性条款、一般性条款和所有不确定的法律概念涌入立法者的语言中，激起了令美国法学家和德国法学家同样感到不安的有关‘法律确定性’的讨论。”日本法学家川岛武宜说：“正因为裁判或行政要不断地表明自己所为的行为拥有法律的依据且只有这样才能获得人们的支持和理解，所以‘法律的解释’，即阐明法律规范之中所使用的法律概念含义的作业，首先就对这两种权力的行使发挥着作用。”他还进一步分析：只要近代市民社会的权利体系及其法律价值存在，行政权的行使也必须“依法进行”的要求就存在。与之相应，行政权的行使亦需不断表明自己拥有法律依据，只有这样才能获得人们的支持和理解。“所有的规范——不仅仅指法律亦包括道德和宗教在进行实践性的解释时，都要以已被权威承认的概念的表现（特别是已被写出来的文字）为前提，或为了给实践性的决断寻找到正当的依据而对已有概念所表明的含义进行加以证明的作业。法律解释的功能也正在于此。”由此可见，行政法规范解释的重要性亦是不言而喻。“解释是行政必不可少的部分，因为行政资源中的语言内涵经常是模糊的、不确定的或抽象的。行政机关的首长与职员为工作便利，必须弥补这些漏洞，解决这些不确定性因素，以及减少抽象而尽量具体化。”基于此，本章将在厘清法规范与法律规范、行政法规范解释的内涵与外延、行政法规范解释概念的基础之上，重点论述行政法规范解释的必要性、原则、对象、分类、方法等问题。
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