继续加强和改善宏观调控 保持经济平稳较快发展
党的十六大以来，我国经济增长初步进入平稳较快和可持续的发展轨道。过去5年，党中央、国务院审时度势，科学分析形势，围绕解决经济运行中的突出矛盾，注重宏观调控的预见性、及时性和有效性。宏观调控措施取得明显成效，经济连续五年保持平稳快速发展，没有出现大的起落。几年来，针对固定资产投资增长过快、货币信贷投放过多、外贸顺差过大，以及农业基础薄弱等经济发展中不稳定、不协调、不可持续的问题，严把土地、信贷两个闸门，提高市场准入门槛，适时调整财政政策、货币政策，完善产业政策和土地政策，调整经济结构，加强薄弱环节。根据经济形势的变化，多次及时调整金融机构存款准备金率、存贷款基准利率，取消或降低高耗能、高排放和资源性产品的出口退税。事实充分证明中央关于加强宏观调控的一系列政策措施是及时的、必要的、正确的。如果没有这轮宏观调控，就不会有当前的好形势。
2008年，要完善和落实宏观调控政策，保持经济平稳较快发晨的好势头。要把防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀作为当前宏观调控的首要任务；鉴于当前国内外经济形势发展的不确定因素较多，要密切跟踪分析新情况新问题，审时度势，从实际出发，及时灵活地采取相应对策，正确把握宏观调控的节奏、重点和力度，保持经济平稳较快发展，避免出现大的起落。根据国内外经济形势和宏观调控任务的要求，今年要实行稳健的财政政策和从紧的货币政策。
一、实施稳健的财政政策
（一）实施稳健财政政策的依据和内涵
政府工作报告强调，继续实行稳健的财政政策，就是要保持财政政策的连续性和稳定性，充分发挥财政促进结构调整和协调发展的重要作用，增加对薄弱环节、改善民生、深化改革等方面的支出；同时，进一步减少财政赤字和长期建设国债。今年，中央财政赤字预算拟安排1800亿元，比去年预算赤字减少650亿元。拟安排国债投资300亿元，比去年减少200亿元，增加中央预算内经常性建设投资，中央建设投资总计为1521亿元。继续讽整财政支出和政府投资结构，较大幅度地增加“三农”、社会保障、医疗卫生、教育、文化、节能减排和廉租住房建设等方面支出。要抓好增收节支，依法加强税收征管，规范非税收入管理，控制一般性支出。改革政府投资管理方式，提高投资使用效益。
2008年实施稳健的财政政策这种提法和去年是一致的，在此之前七年时间里，我国实行的是积极的财政政策。相对于偏紧或偏松来说，稳健财政政策更加中性，其关键在于收入和支出等具体政策内容。目前在实行货币政策“从紧”的同时，财政政策要积极配合货币政策实施总量调节，但近期尚无必要启动财政、货币政策“双紧”应对全面过热的措施，财政政策的着力点应该放在调整结构上。做出这一政策判断的依据是：现在国民经济运行中并没有出现煤电运等方面明显的瓶颈制约。2007年消费品物价指数（CPI）有所上升，主要是由于阶段性的食品价格因素导致，而同时更有先行指标意义的生产资料物价指数（PPI）在前两年一度升高后又下降到2％-4％的区间，近年尾时虽又有些抬头，但是否会转为强劲涨势还待观察。可以说，当前经济状况称得上是新中国成立以来最好的时期。因此，财政政策在配合货币政策“从紧”调控总量，即进行“需求管理”的同时应更多“稳健”地着力调整优化结构，即进行“供给管理”。目前尚无必要启动财政、货币政策“双紧”的应对全面过热的措施。
稳健财政政策，也就是所谓中性财政政策，政策核心是松紧适度，着力协调，放眼长远。具体说就是注重把握“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”十六个字。控制赤字，就是适当减少财政赤字和长期建设国债发行规模。调整结构，就是按照科学发展观和公共财政的要求，着力调整财政支出结构和国债资金投向结构。资金安排有保有压，有促有控。对与经济过热有关的、直接用于一般竞争性领域的“越位”投入，要退出来压下来；对属于公共财政范畴的，如农业、就业和社会保障、环境和生态建设、公共卫生、教育、科技等经济社会发展的薄弱环节，要保证且加大投入和支持力度。推进改革，就是转变主要靠国债项目投资拉动经济增长的方式，按照既立足当前又着眼长远的原则，在继续安排部分国债项目投资，整合预算内基本建设投资，保证一定规模中央财政投资的基础上，适当调减国债项目投资规模，腾出部分财力用于推进体制和制度改革创新，为市场主体和经济发展创造相对宽松的财税环境，建立有利于经济自主增长的长效机制。增收节支，就是在总体税负不增或略减的基础上，严格依法征税，确保财政收入稳定增长，同时严控支出增长，切实提高财政资金的使用效益。
（二）实施稳健财政政策，支出结构调整是重点
今年实施稳健财政政策的重点是进一步完善和落实稳健的财政政策，合理把握财政支出规模，着力促进结构调整和协调发展，优化支出结构，较大幅度增加对社会保障、卫生、教育、住房保障等方面的支出。所谓优化支出结构，就是财政资金将更多地注重解决雪中送炭的问题，一些社会目标所追求的、经济运行中看起来直接效益并不明显，但是有综合效益、社会效益的项目和领域，财政预算将更多地发挥作用，包括努力促进发展方式的转变，合理开发资源，保护环境，更多地注重民生和深化改革等等，将作为财政政策的重点，财政政策在稳健背景下蕴涵的结构性变化将更加突出。
1.支出结构调整和优化的深层次原因
从2004年开始中国财政政策开始转型，当年减少国债发行额400亿元，财政赤字比上年减少844.28亿元，这表明积极财政政策开始淡出，取而代之的是稳健的财政政策。政府开始从总量调控转向结构性调整，并致力于建设公共财政体制。公共财政体制的重点之一是对财政支出范围作出限定，同时优化公共支出结构。中国目前已经建立了与社会主义市场经济相适应的公共财政支出格局。但是，应该看到中国政府职能在诸多地方存在着“越位”和“缺位”的现象，这必然导致财政支出范围和结构含糊不清。例如经济建设费用，在整个财政支出中的比重虽下降，但很多支出仍然属于竞争性的建设性支出；社会文教费用的增加，只是数量的变化，没有发生质的改变，政府在公共卫生、社会保障、基础教育方面的投入力度仍然不足。政府在提供公共产品和公共劳务方面的职责缺失，使得人们不敢轻易消费，增加储蓄以应对不时之需。因此，中国需求结构以及国民收入分配结构的失衡在很大程度上来自财政支出结构的不合理。面对如此局面，财政支出要进一步进行结构性调整。对与经济过热有关的、直接用于一般竞争性领域的投入，财政支出要逐步退出；相应地，财政支出应从投资领域转向社会保障、医疗卫生、教育等公共产品领域。在社会保障方面，中国社会保障制度依然存在诸多问题，覆盖面过窄、养老保险基金空账运行、基本医疗保险制度严重不足等，都与财政投入过少息息相关；在教育方面，财政对教育整体投入严重不足，直接后果是城市里的子女教育费用主要由家庭负担，农村则在很大程度上由农民自己办教育；这些领域的改革严重滞后以及明显失衡，在短期内想通过增加消费来扩大内需难以获得显著效果。而明确政府在提供公共产品和公共劳务中的职责，加大财政投入力度，解决居民消费的后顾之忧，这些都将直接减低国民储蓄和投资，促进消费，真正改善社会总需求结构、收入分配结构等。
2.支出结构调整的侧重点
一是从财力运用的角度看，我国仍然是世界上最大的发展中国家和最大的“二元经济”体，为解决好“三农”问题，需要在广阔的农村积极稳妥地推进农业产业化、新型工业化和合理的城镇化，以及基本公共服务的均等化，加快实施社会主义新农村建设。这需要在一个历史时期中投入巨大的财力。面对新农村建设和基本公共服务均等化，我们仍然投入不足，大量事情只能循序渐进、逐步去办。
二是我国在争取2020年实现全面小康和努力构建和谐社会的过程中，有与民生密切相关的一系列公共产品和公益服务，亟待增加供给。如实行义务教育全面免费、建立城镇基本医疗保障体系和新型农村合作医疗体系、健全已有的城市居民最低生活保障制度和在全国农村也实施“低保”制度、健全养老个人账户、发展城镇住房基本保障制度，以及保护生态、治理污染以改进城乡人居环境（如安全饮水）等。这些都需要大量的资金。
如上所述，财政政策着力于真正加强经济、社会的薄弱环节，从而提供有效供给，则不会恶化而会优化总供需均衡状态，不会形成过热风险。
二、实施从紧的货币政策
（一）实施从紧的货币政策的原因
宏观调控政策，包括货币政策，不是一定下来就三年、五年不变了的“长期政策”，而是必须根据总供求关系的变化来相机抉择、及时调整，但当时就要见效的短期政策。稳健的货币政策，就是保持货币增长速度符合经济增长的需要，并不明确地扩张或收缩总需求。而从紧的货币政策，则是适当收缩货币供给，从而使总需求的规模得以控制，当前，就是要防止在外汇储备大规模增长的背景下货币增长速度过快。政府工作报告提出，实行从紧的货币政策，主要是考虑当前固定资产投资反弹压力较大，货币信贷投放仍然偏多，流动性过剩矛盾尚未缓解，价格上涨压力明显，需要加强金融调控，控制货币供应量和信贷过快增长。自此，已实施十年之久的“稳健的货币政策”将调整为“从紧的货币政策”。货币政策从“稳健”转为“从紧”，发出强烈的政策信号。
作为国家通过各种工具调节货币供求以实现宏观调控目标的方针和策略的总称，货币政策走向与宏观经济形势紧密相连。1997年亚洲金融危机之后，为应对当时的严峻经济形势，我国开始实行稳健的货币政策。那时面临通缩压力，稳健的货币政策取向是增加货币供应量。2003年以来，面对经济运行中出现的贷款、投资、外汇储备快速增长等新变化，稳健的货币政策内涵开始发生变化，适当紧缩银根，多次上调存款准备金率和利率。十年来，稳健的货币政策配合其他宏观经济政策，把握好金融调控力度，有效地促进了我国经济的健康发展。
相比前几年，当前我国经济形势已有较大不同，经历连续四年两位数增长后，经济运行中出现了相互关联的三个问题。其一，由于外贸顺差和储蓄的较快增长，导致外汇储备增长偏快，产生了流动性过剩的可能性。为了应对每年4000亿—5000亿美元的外汇储备增长带来的基础货币投放过多，必须实行从紧的货币政策。其二，由于储蓄率过高，导致投资高位运行，经济增长速度偏快。为了防止由偏快转为过热，也要实行从紧的货币政策，防止以货币购买力支撑的总需求的过快增长。其三，从目前来看，去年的物价上涨主要还是属于一种外部输入的成本推动型的价格上涨，但如果货币增长速度过快，由于货币形成有购买力的需求，就可能导致总需求膨胀，使价格上涨波及到其他领域。为了防止价格上涨演变为全面的通货膨胀，也必须实行从紧的货币政策。通货膨胀说到底是一种货币现象，不管引发通胀的具体和直接原因是什么，控制货币的增长速率，都会起到抑制通货膨胀的作用。
面对经济形势的新变化，“防止经济增长由偏快转为过热”被确定为2007年宏观调控的首要任务。在操作层面上，由于出现了流动性增长过快、通货膨胀风险加大的实际情况，2007年的货币政策实际已经趋于从紧：10次上调存款准备金率，6次加息，加上公开市场上数额很大的对冲操作，以及人民币汇率升值，这些货币政策都具有“从紧”的特征。在更高的决策层面上，从2007年年初的“稳健的货币政策”，到年中提出的“稳中适度从紧的货币政策”，再到年末的“从紧的货币政策”，则是决策者根据形势的变化而适当明确地调整了政策的方向。2007年底的中央经济工作会议在前年“一个防止”的基础上增加为“两个防止”：防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀。按照中央经济工作会议部署，货币政策将由“稳健”直接转为“从紧”，“从紧的货币政策”的提法，是对当前货币政策具体操作趋向的一种肯定，也明确了下一阶段货币政策调整的方向。从紧的货币政策由此“全新登场”，并将在2008年的宏观调控中发挥重要作用。
（二）如何落实从紧货币政策
今年是实施从紧货币政策的第一年，如何落实从紧货币政策是非常关键的。具体来讲，落实从紧货币政策主要有以下几个方面：
首先，落实从紧的货币政策，要求以全球视野，充分认识和把握国际经济金融形势和主要经济体货币政策变化对我国的影响，针对我国经济运行面临的过热和通货膨胀风险，维持货币政策紧缩的趋势，从总量上，对货币供给和信贷投放实行更严格控制，抑制总需求过度膨胀，防止固定资产投资反弹、贸易顺差继续扩大以及物价过快上涨。
其次，应适时采取以下五方面措施落实从紧的货币政策：
一是严格控制货币信贷增长。在国际收支平衡未取得实质性进展前，继续通过上调存款准备金率和公开市场操作等方式，大力对冲流动性。2008年从紧政策的调控实施，从数量手段看，除去准备金制度、央行票据外，特别国债与特种存款将是可新选择的手段。尽管准备金率连续上调，2007年底已经达到上世纪80年代末的最高水平，但仍然不意味着就没有上调的空间。所以，只要有必要，一系列数量手段仍是有空间的。加强窗口指导，引导商业银行控制信贷投放，抑制银行体系的货币创造能力。
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