第一章 民间组织的发展及通向公民社会的道路 王名
在改革开放30年的历史演进中，民间组织是一个特殊而普遍的现象。它们伴随改革开放的洪流而生，在市场经济的潮涌中跌宕翻滚、生生不息，推进并演绎着生活在这个巨大国度中的公民们以各种方式彼此携起手来；在转型中共同构建民主、自由和博爱的和谐社会的历程。本章在对民间组织概念给出一个较为宽泛的定义和分类的基础上，分两个大的阶段考察和回顾了中国民间组织发展演进的历史过程，并从制度变革、公共空间和集体行动三个角度分析了民间组织发展的社会基础和制度变迁，进而探讨与社会转型的历史进程相适应的中国公民社会的发展道路问题。
一 民间组织的基本界定与公民社会的含义
要对改革开放30年来民间组织发展的全过程进行较为系统的梳理，并分析这一过程形成和演变的社会基础，进而探讨由民间组织发展而推动的中国走向公民社会的道路问题，就有必要首先对文中所用民间组织一词从概念、属性和分类上给出一个明确的界定，并赋予公民社会以应有的含义。
（一）民间组织的定义
本章使用“民间组织”一词，概称在社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的，在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态。这些组织中通常包括各种冠以“学会”、“研究会”、“协会”、“商会”、“促进会”、“联合会”等名称的会员制组织，以及包括基金会和各种民办学校、民办医院、民办社会福利设施等各类公益服务实体在内的非会员制组织。
一般来说，民间组织类似于英文中的“公民社会组织”（Civil Society Organization）或“非政府组织”（Non-Governmentak Organization），属于独立于国家体系之政府、市场体系之企业以外的公民社会部门，或称为非营利部门或第三部门。当然，中国的民间组织不同于西方语境下的公民社会组织，无论在公民的主体性上，还是在外部环境的规范性和内部治理的制度化程度上，中国的民间组织都不可避免地带有转型时期的中国特色。
从改革开放30年来中国发展的历史进程来看，民间组织无论在内涵上还是外延上都不是一成不变的。在20世纪80年代，民间组织主要指伴随改革开放涌现出的各种社会团体，一般以学会、研究会、协会、基金会等形式出现，它们和各类公司企业一样，虽独立于党政体系之外，但又往往依存于各级党政部门。参与这些社会团体的多为知识分子、农民、个体从业者和离退休的党政干部，许多党政部门和企事业单位也往往成为发起社会团体的主体，有时甚至出现党政、企事业单位和社会团体混于一体的局面。80年代末中国政府颁布了相关法规，给出了关于民间组织的规范框架。进入90年代后，随着中国步人市场经济轨道，政府改革的进程加快，社会转型也全面展开，这时候的民间组织开始呈现出越来越多的民间性特征，也逐渐凸显出它们有别于企业的非营利性特征。1998年以后中国政府先后修订和颁布了若干重要的法规，形成了更加成熟的制度框架。随着构建和谐社会战略目标的提出，各种民间组织更加广泛地参与到国家和社会的政治、经济、文化以及其他各领域的公共治理中，一方面努力发挥其不同于党政机关的非政府组织的制度优势，以及不同于企业的非营利性、公益性或共益性的治理优势，另一方面又努力构建和党政部门、企业部门之间的跨部门合作框架，在合作互动中推进和谐社会的建设。在改革开放深入发展、市场经济逐渐成熟、社会转型全面展开的进程中，中国的民间组织越来越发展成为与国家体系、市场体系相对独立同时又相互依存、相互渗透和共同发展的公民社会部门。
图1—1给出了关于三大部门及其中民间组织界定的一个结构图示。下面通过这个图示来进一步对当前中国民间组织的基本格局作一说明。
国家、市场和社会是三个相互结合又相对独立的体系，它们对立统一地构成现代社会的整体。其中国家体系的主体是各级各类党政机构等公共组织，市场体系的主体是各种营利性的企业，社会体系的主体则是各种具有非营利性、非政府性特征的民间组织。在转型时期，中国的民间组织是一个极为庞大、复杂并处在渐变中的体系。从宏观的视角看，这个体系既存在与国家体系的交集部分，也存在与市场体系的交集部分，并在发展和转型的过程中逐渐形成既不同于国家体系也不同于市场体系的特征。在一般意义上，属于社会体系中的民间组织包括四个不同的部分，即狭义民间组织、广义民间组织1、广义民间组织2和广义民间组织3。其中广义民间组织2（包括人民团体、事业单位）和广义民间组织3（包括社会企业），在图中分别是社会体系靠近国家体系的边缘处和靠近市场体系的边缘处，是分别和国家体系、市场体系相互交集的部分，它们同时也属于党政部门和企业单位，因此这里不作为本章讨论的重点。我们把研究的焦点主要集中在狭义民间组织和广义民间组织1这两个部分。分述如下：
1.狭义民间组织
这是图1—1中社会体系中的核心部分，即一般而言的民间组织。其中主要部分是根据现行法规在各级民政部门登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位。社会团体是一种基于一定社会关系而形成的会员制组织，其特点是以人及其社会关系为基础；基金会是一种基于一定财产关系而形成的财团性组织，其特点是以财产及其公益关系为基础；民办非企业单位指那些由民间出资成立的各种社会服务机构，它们与社会团体、基金会的主要区别在于是一种直接提供各种社会服务的实体性机构。这三种形式的民间组织都需要经过合法登记注册。
在我们所称的狭义民间组织中，还包括另外一个部分，即商会。这里的商会，指的是那些并未在民政部门登记，而主要是在各级工商联体系中登记注册的以企业家为主体的会员制的协会组织。这是一个特殊的体系，它们在登记注册上独立于现行法规之外，与工商联作为具有统一战线性质的人民团体这一特殊地位有重要关系。当然在功能和作用上，这些商会与社会团体中的行业协会并没有什么本质的差别。人们有时将两者合称为工商协会。
2.广义民间组织1
这是图1—1中远离国家体系和市场体系的外延部分。在定义的这个部分中包括了四种类别，具体包括：
第一，社区基层组织。指由城乡居民自发成立、主要在社区范围内开展活动的各种基层民间组织。在城市社区，主要表现为社区居民基于共同兴趣、爱好、价值观及共同需要成立的“兴趣协会”等各种基层组织；在农村社区，主要表现为在村镇范围内开展各种互助性、兴趣性及公益性活动的各种基层组织。城乡社区基层民间组织因其数量大、规模小且流动性强，一般得不到国家体系的有力支持，但会在社区层面形成较强的社会资本，得到社区居民的支持，并易于获得来自市场的资源，形成与市场体系的部分交集。城乡社区基层组织的绝大多数没有纳入现行登记管理体系，往往缺乏相应的统计数据。
第二，农村专业协会。指以农牧渔业等农副产品的生产、流通以及相应的科技推广、基础设施建设等专业经济活动为纽带，由相关的业者（包括生产业者、流通业者和中介服务商等）自发组成的非营利性的会员制组织，如大葱协会、土豆协会、养猪协会、农民用水协会、农民科普协会等。农村专业协会起步于20世纪80年代初，在90年代中期以后经历了重大的历史转型，随着农村改革的深化和市场经济的发展其作用日益凸显出来，成为目前数量巨大且增长最快的一类民间组织。由于种种原因，农村专业协会中的大多数尚未纳入民政部门的登记注册体系。
第三，工商注册非营利组织。指按工商企业形式登记注册，但主要从事各种非营利性社会活动的民间组织。这类民间组织出现的原因在于现行民间组织的相关法规和登记管理体制所设定的门槛过于严苛，致使一些公民难以通过登记注册成立民间组织，转而采取工商企业的形式。这类民间组织主要出现在东部沿海地区较为发达的城市，其活动往往兼具公益性和经营性的双重特征，在资金来源上通常既有公益资助，也有市场收益。
除工商注册非营利组织外，还有一些因种种原因未按现行法规进行正式登记注册的各类非营利的民间组织。其中包括各种阶层或企业联盟、群体俱乐部、网上社团、业主委员会等等。这些组织往往与新的科技应用、新的经济形态、新的社会现象、新的文化潮流等有关，有时被称为“新社会组织”，尚未纳入现行法规的制度框架中，多具松散性、临时性的组织特征，但聚合能力较强，在经济较为发达的地区和年轻群体中有相当的影响力。由于这些组织中的不少随着时间的推移越来越多地采取了工商注册的形式，因此我们将其纳入工商注册非营利组织中一并考察。
第四，境外在华NGO。指在境外（含香港、澳门和台湾地区）登记注册、长期且稳定在中国大陆地区开展活动的各种民间组织。其中包括主要提供各种资金支持的资助机构，主要开展各类公益项目的运作机构，主要开展培训等活动的咨询机构，以及主要在工商领域开展活动的外企协会、商会及职业团体。其中资助机构和运作机构早在20世纪80年代就开始来华开展各种公益活动，与各级政府和民间组织形成了较为稳定的合作关系；咨询机构和外企协会等主要在“入世”以来开始活跃起来。
上述两个部分所包括的八种类别的民间组织，即社会团体、基金会、民办非企业单位、商会、社区基层组织、农村专业协会、工商注册非营利组织和境外在华NGO，构成了我们称之为民间组织的主体部分。这是到目前为止中国民间组织发展所形成的一个具有主体性的基本格局。关于其生成发展的过程及其数量和规模，将在本章的第二部分述及。这里所要强调的是：我们之所以选择这两个部分八种类型的民间组织作为考察分析的重点，是因为到目前为止，它们是在中国社会转型中最能体现民间组织本质特征并具象征性的一个体系，这个体系的形成推动着中国社会按照构建和谐社会的战略框架，稳步地走向公民社会。
（二）民间组织的属性
就本质而言，我们所定义的民间组织，应具有非营利性、非政府性和社会性三大属性。
民间组织的非营利性，是这类组织区别于市场经济中的企业等营利性组织的本质特征。严格的非营利性包含三个层面：一是存在非营利的分配与收入约束机制，即如经济学所谓“不分配约束”，要求民间组织的捐赠人、理事会成员和实际管理者不得从其财产及运作中获得利益；二是存在非营利的组织运作和管理机制，也称为“非牟利控制”，要求民间组织在其决策、执行和监督的各个环节都要具备有效规避较高风险与较高回报的自我控制机制，以及避免用利润和收益作为激励手段的管理规则；三是存在非营利的财产保全机制，也称为“财产保全限制”，要求民间组织不得以捐赠以外的其他方式（如集资、投资、合资、并购等）变更财产及其产权结构，当组织终止其活动并注销时，其剩余财产不得以任何形式转移给包括捐赠人在内的私人所有，而只能用于合乎其宗旨的其他社会活动。在转型时期，上述三个层面的非营利性在不同的民间组织身上往往有程度不同的表现，并在总体上呈现为一个渐趋明晰的过程。
民间组织的非政府性，是这类组织区别于国家体系中的政府等公共组织的本质特征，主要表现在三个方面：一是民间组织在决策体制上不同于政府等公共组织，具有自主、自治和独立性，是自主决策、自治管理的独立实体；二是民间组织在治理结构上不同于自上而下的党政体系，具有民主、公开和社会性，是民主治理、公开透明的开放组织；三是民间组织在运作机制上不同于政府，具有非垄断的市场竞争性，是追求核心竞争力、在市场中优胜劣汰的实力组织。和上述非营利性一样，民间组织的非政府性在转型期的中国也带有一定的中国特色，并随着时代的推移表现为一个渐进的过程。
民间组织的社会性，是反映这类组织之为“社会的”组织或区别于人类社会其他各类组织形态的本质特征。这种社会性集中表现在三个方面：一是资源的社会陛，指这类组织得以存续和运作发展的资源主要来自社会，它们通过开展募捐、接受捐赠、申请资助、收取会费等方式直接获得来自社会的各种具有公益性或共益性的资源，也包括吸纳各类志愿者等公益性的人力资源；二是产出的社会性，指这类组织所提供的产品或服务具有较强的利他或公益导向，其受益对象或是不特定多数的社会成员，或是社会上的弱势群体或边缘群体；三是问责的社会性，指这类组织在其运作管理的过程中要受到来自社会及公共部门的问责与监督。
上述三个方面可理解为民间组织的本质属性，即它们区别于国家体系中的政府及其附属机构、市场体系中的企业单位的最为本质的地方。当然，不同的民间组织，特别是在中国社会转型的不同时期，非营利性、非政府性和社会性的表现和程度也有很大不同。尽管如此，是否具备这些基本属性，则是鉴别民间组织与政府、企业的分界线。
（三）民间组织的分类
民间组织的定义和上述属性，决定了其范围和领域极其广泛，规模和形式极为复杂，因而其分类也必然是多样的。可以从许多不同的角度对民间组织进行分类。例如按组织构成可分为会员制组织和非会员制组织，按法人形式可分为社团法人和财团法人，按组织性质可分为公益组织、共益组织或互益组织，按资产来源可分为官办组织、合作组织、民办组织，按活动形式可分为资助组织、项目组织或服务组织，按活动性质和范围可分为网络组织、支持组织、草根组织，按活动领域可分为环保组织、人权组织、扶贫组织、妇女组织等等。在中国，如前所指出，登记注册的民间组织通常按其依法登记的形式分为社会团体、基金会和民办非企业单位三大类别，然后在三类民间组织中，再具体划分相应的类型，如社会团体划分为学术性、行业性、专业性和联合性四种类型，基金会划分为公募和非公募两种类型，民办非企业单位则划分为教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、社会中介服务业、法律服务业、其他等十种类型。
近年来，为了规范和统一民间组织的统计管理，民政部借鉴和参考联合国推荐的国际非营利组织统计分类体系，并结合我国民间组织发展的特点，于2006年底提出了新的分类体系，并用于三类民间组织的年度检查工作。2007年底，根据新的年检分类体系，民政部发布了我国民间组织新的分类统计数据。这个分类体系在很大程度上采纳了联合国推荐的分类方法，为进行必要的国际比较提供了统计支持。在本章的分析中，也尽可能地采用民政部这套新分类体系。
新的民间组织分类体系，将以往按登记注册的形式区分为社会团体、基金会和民办非企业单位的各类民间组织，根据各自的活动领域，划分为14个类别。根据2007年的统计数据，其各自比例如下：
（1）科技与研究：占6.9％；（2）生态环境：占1.5％；（3）教育：占26％；（4）卫生：占10.4％；（5）社会服务：占13％；（6）文化：占5.8％；（7）体育：占4.2％；（8）法律：占1.1％；（9）工商业服务：占5.1％；（10）宗教：占1.O％；（11）农业及农村发展：占9.6％；（12）职业及从业人员：占4.2％；（13）国际及涉外组织：占0.12％；（14）其他：占11.9％。
（四）公民社会的含义
最后，根据本章的目的和上述理解，需要给出一个关于公民社会的基本解释。公民社会一词是英文Civil Society的中译，这是一个近年来在全球范围内非常流行又充满歧义的概念。在中国，20世纪90年代的许多学者在关注这一词汇时常将其译为“市民社会”，用以指称与传统社会相对应的现代化的一种社会模式。近年来随着民间组织的发展与和谐社会的提出，这一概念被赋予了更加丰富的内涵。2004年爱德华兹的《公民社会》一书在Polity Press出版，后被译为中文。书中系统讨论了学者们关于公民社会的各种观点和分歧，他称之为
“公民社会之辩”。据他的分析，围绕公民社会的主要观点大致可区分为三种模式，一为公民社会分析模式，强调公民社会是整体社会中的一个部门；二为公民社会应然模式，强调公民社会是一种理想的社会形态；三为公民社会“公共领域”模式，强调公民社会是体现公民意识的公众协商和理性对话的社会机制或平台。
从民间组织发展的意义上看，公民社会在本质上不过是对民间组织发展及其所带来的一系列社会变化的另外一种诠释。如果我们不是拘泥于中文的“社会”所包含的宏观政治蕴义的话，那么完全可以把Civil Society回归到“公民社团”、“民间社团”、“民间组织”等范畴上，这一词汇其实和“民间组织”一词也就谈不上有什么本质的区别了。按笔者的理解，或许可推而广之到本书的其他各位作者，我们愿意从一个更加宽泛和包容的含义上来解释公民社会，它指称的是这样一种状态：在一个社会中，各种形式的民间组织都能够得到较为充分的发展，它们作为公民自发和自主的结社形式能较容易地获得合法性支持，作为公民及其群体的社会表达形式能多渠道地进行沟通、对话、协商和博弈，作为公民参与社会公共事务的组织制度形式能在公平竞争的条件下得到来自公共部门的资源；公民及其群体因民间组织的存在而增加社会资本，企业等营利组织因民间组织的存在而富有社会责任，党和政府等公共部门因民间组织的存在而更加民主、高效和拥有更高的问责能力，整个社会因民间组织的存在而富有和谐性、包容性、多样性和承受力。这样的一种由民间组织的充分发展所带来的社会状态，我们称之为公民社会。
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