在人们的普遍意识当中，“起诉难”似乎已经预设了一个否定性前提，即“起诉难”与人们对起诉的要求是直接相违背的，人们的“正当”要求应当是起诉不难，即起诉不难应是一种正常状态，而“起诉难”是一种非正常状态，既然是一种非正常状态，就应当消除，因此，人们应当采用相应的对策化解“起诉难”这一问题。在我们对“起诉难”的含义进行分析之后，就会发现，这样的认识其实是十分含混和模糊的。因为“起诉难”作为一个问题，本身存在多个层面的含义，而不同含义的问题，其原因不同，“问题”的性质也不同。如果“起诉难”是因法官追求私利、法官司法水平和职业道德低下、司法地方保护等司法制度的消极因素所导致的，则对应的措施应当是如何提高法官素质、制止和防止司法腐败、克服司法的地方性等司法制度的改进问题；如果“起诉难”是因起诉程序过于繁杂所带来的问题，在这个层面上恐怕不能算是一个理论问题，也不能算是一个社会问题。据我所知，因为法院经费与案件受理费之间的牵连关系，实际上有些法院甚至希望起诉变得更容易。如果是在本文所关注的“起诉难”的认识范畴内，即基于司法政策的限制所发生的“起诉难”，问题就显得比较复杂了。从司法政策制定者和实施者的角度来看，既然法院对某些案件的受理问题采取了符合特定情势要求的司法调整，以追求符合特定政治、经济、社会的要求，实现满足一定意识形态下的实体正义，则很难说这种情形下的“起诉难”具有否定意义；相反，从实现特定意识形态下的实体正义的角度判断看，恰恰意味着一种具有积极意义的限制，是一种积极的“阻尼”，而非消极的阻力。现实的司法制度设计也为实现这种限制提供了条件。在这个意义上的“起诉难”就不是一个需要化解的问题，所谓解决“起诉难”的问题，就可能是一个“伪命题”。从一般认识来看，显然人们并不认同和接受这一理解。那么，如何理解这一问题呢？
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——张卫平